姜超：寻找经济增长的新动能——兼论为何提出竞争中性

本文来自微信公众号“姜超宏观债券研究”，作者姜超、宋潇。

摘要

近期，竞争中性被多次提起引起市场关注，什么是竞争中性？当前为什么要提出竞争中性，又会有哪些影响？

什么是竞争中性？竞争中性是指所有商业主体在经营中都能获得公平竞争的权利，这一概念最早起源于澳大利亚，经由OECD等国际组织的推广逐渐成为发达国家所倡导的国际标准。OECD对竞争中性设定了8大原则，包括经营范围划分、成本监管、回报率要求、补贴监管、税收中性、监管中性、信贷中性和和政府采购中性。竞争中性的本质是将政府企业的经营活动与政府职能隔离，防止企业利用与政府的关系去获得正常商业竞争中的不当优势。因此，竞争中性能够提高全社会资源分配的效率，维护市场化经济的健康运行。

为什么提出竞争中性？其实竞争中性在我国并不是一个陌生的词汇。为了创造平等的竞争环境，2013年以来我国一直持续推进国企改革试点，同时陆续放开电力、铁路、民航和电信等领域的部分市场准入。但是近几年国有企业与非国有企业仍然没有处于一个中性的竞争环境。首先，国有企业政企不分的问题仍然严重，政企不分不仅容易导致产能过剩，也使得政策变动对民营企业的冲击要远大于国有企业。其次，我国信贷资源偏向具有刚性兑付的国有企业，大量民营企业被迫选择成本更高的非标融资，因此去杠杆导致民营企业的融资环境恶化更严重。此外，目前我国仍然有许多行业社会资本参与度不高，部分行业是因为天然的公共服务属性，但是也有行业是开放政策落实不到位。民营经济是我国经济的重要支柱，但是近两年民营企业遭受的政策冲击要远远大于国有企业，此时提出竞争中性我们认为反映出政府针对这一问题正在积极研究。

如何推进竞争中性？今年以来，我国围绕竞争中性其实已经出台了多项改革措施，包括进一步开放外商投资、启动国企改革双百行动、调整行业补贴政策以及落实公平竞争审查制度。与以往相比，政策落地速度明显加快，今年首家外商控股券商和汽车企业已经在路上。国企改革是推进竞争中性的重点，国企政企不分也是经营环境中许多不公平的症结所在，双百行动的启动意味着国企改革由点到面全面铺开。同时，随着各行业市场准入的开放，行业的垄断利润会被有效降低，将促进企业创新研发，而取消补贴也有利于相关行业的健康发展。但是目前国有企业刚性兑付导致信贷不中性的问题仍然需要解决，刚性兑付的根本原因还是在国有企业政企不分的问题上。但更要指出的是，公平的融资环境本质上是需要金融监管部门对金融机构的市场行为减少干预，需要警惕帮助民企融资政策的矫枉过正。

每一次的经济腾飞实际上都是通过改革释放原本被压抑的需求，为经济增长产生源源不断的动力。2000年之前，由计划经济到市场经济释放了居民被长期压抑的消费需求，也激活了私营企业的生产活力。而2000年之后，加入WTO并对外开放扩大了外部需求，同时城镇化的推进也满足了居民的居住需求，带动房地产和基建相关行业快速发展。目前来看，过去依赖的增长动力疲态已现，我们需要寻找新的经济动能，而最大的改革红利就是进一步推进市场化，改善非国有企业的经营环境并改革国有企业的经营方式，这样能够真正激活全社会的企业活力，产生经济增长的内生新动力!

10月14日易纲行长在2018年G30国际银行业研讨会的发言中提及以"竞争中性"原则对待国有企业，随后受到了各方的关注和讨论。什么是竞争中性？当前为什么要提出竞争中性，又会有哪些影响？本篇专题我们结合我国目前情况对竞争中性进行探讨。

1. 什么是竞争中性？

竞争中性是指所有商业主体在经营中都能获得公平竞争的权利。

竞争中性的概念最早起源于澳大利亚。1992年澳政府为了促进经济发展，委托新南威尔士大学希尔默教授组成调查组，对澳大利亚《竞争法》的实施情况进行调研论证。1993年调查组发现政府企业在融资、成本核算、监管和税收等多个方面存在特殊优势，并提出了竞争中性的概念与政策建议。随后澳大利亚政府先后出台了竞争原则协议、行为准则协议以及实施国家竞争政策及相关改革的协议以规范国内竞争环境。

竞争中性的概念经由OECD等国际组织的推广逐渐成为发达国家所倡导的国际标准。2009年OECD举办了两次圆桌会议来探讨国有企业与竞争中性原则。2010到2012年间，OECD又陆续发布了多篇报告总结澳大利亚在推广竞争中性方面的成功经验。2014年联合国贸易和发展会议(UNCTAD)发布报告讨论了竞争中性在亚洲发展中国家的实践情况。而在2015年达成的 TPP贸易基本协定中，竞争中性也成为了第十七章《国有企业与指定垄断》的主要内容。

OECD对竞争中性设定了8大原则。OECD关于竞争中性的研究报告指出，达成竞争中性环境需要对政府企业进行经营范围划分，区分公共服务义务的非竞争性业务与具有竞争性的正常商业活动。同时，需要在税收、监管、信贷便利和公共采购方面对所有企业一视同仁，并特别对国企的成本、投资回报率和所接受的政府补贴进行透明监管。

整体来说，竞争中性是市场化经济的重要基础。竞争中性的本质是将政府企业的经营活动与政府职能隔离，防止企业利用与政府的关系去获得正常商业竞争中的不当优势。因此，竞争中性能够提高全社会资源分配的效率，维护市场化经济的健康运行。

2. 为什么提出竞争中性?

其实竞争中性在我国并不是一个陌生的词汇。通过前面的介绍，达成竞争中性的环境需要实施一系列的配套措施，而我国在这方面实际上已经做出过一些努力。早在2012年党的十八大报告中已经提出“保证各种所有制经济依法平等使用生产要素，公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护”，其内涵与竞争中性十分相似。

而为了创造平等的竞争环境，我国也陆续出台过多项政策。2012年以来我国在电力、铁路、民航、电信、军工和能源等重要领域都进一步放开了市场准入，社会资本可以通过多个途径参与这些领域的投资活动。例如社会资本可以通过混合所有制方式参与民航国企改革、通过PPP方式参与民航机场建设或者以独资、合资方式参与通用航空装备制造投资。

特别是国企改革方面，我国推进的步伐一直没有停止。2013年十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》后，新一轮国企改革拉开序幕。2014年国资委对中央企业开展“四项改革”试点工作，包括国有资本投资运营公司、混合所有制、公司法人治理结构和公司负责人纪检监察方式四个改革试点。

2015国务院颁布《关于深化国有企业改革的指导意见》，并前后出台多个配套文件，逐步形成以“1+N”政策体系为主的改革框架。2016年国务院进一步针对职业经理人制度、重要领域混合所有制改革、中央企业兼并重组、员工持股等十项改革进行试点。2018年，国务院国企改革领导小组启动国企改革“双百行动”，将国企改革从试点拓展到404家国有企业。

尽管为了创造公平竞争的市场环境，我国已经做出了许多努力，但是近几年国有企业与非国有企业仍然没有处于一个中性的竞争环境，非国有企业在公司治理、融资环境、行业准入等方面与国有企业还是存在一定差异。这些差异导致非国有企业的经营活动受到了较大约束，这也是今年政府部门热切关心的问题之一。

首先，国有企业政企不分的问题仍然严重。政企不分是计划经济时期遗留下来的弊端，表现在企业经营决策主要受到政府影响，因此政企不分的国有企业往往存在政治任务高于企业经营盈利的情况，从而扭曲资源配置。例如2009年为了托底经济，当时国有企业大多逆周期扩大投资，国有企业固定资产投资增速一度达到41%。

政企不分不仅容易导致产能过剩，也会导致政策对不同企业的冲击存在区别。不参考市场运行规律的经营决策往往存在负面影响，2009年的大规模投资带来的就是相关行业的产能过剩，粗钢和玻璃产能利用率分别从82%和90%下降至67%。针对周期性行业的产能过剩，2015年政府推行了供给侧改革。但是初期大都是行政化去产能，由于国有企业与政府关系更密切，供给侧改革的过程中民营企业受到的冲击要远大于国有企业，这也是2017年以来国有工业企业利润表现好于民营企业的原因。

其次，我国信贷资源偏向具有刚性兑付的国有企业。贷款和债券是我国标准化债务融资的主要方式，民营企业在这两种融资方式中的占比远远低于国有企业。相比于民营企业贡献了60%的生产总值，2016年民营企业的贷款占比仅为34%，而截至10月，信用债融资占比仅为11%。产生这一差异的本质是因为国有企业存在隐性担保，借钱给国企承担的风险相对更小。

民企更多依赖非标融资，本轮去杠杆受伤更严重。由于民营企业难以通过贷款和债券融资，大量民营企业被迫选择成本更高的非标融资。本轮金融去杠杆过程中，主要是非标融资萎缩，因此相比于主要依靠贷款和债券融资的国有企业来说，民营企业的融资环境恶化的更严重。

此外，目前我国仍然有许多行业社会资本参与度不高。从各个行业的企业资产占比来看，纺织服装、食品加工、家具制造、饮料等下游行业的民营企业占比均超过90%，而电器机械、通用设备、专用设备、仪表仪器等中游行业的民营企业占比也超过70%。但是在传统重工业钢铁、有色、煤炭、石油开采加工以及公共事业相关行业中国有企业资产占比超过50%。同时，电信、金融等服务行业实际上民间资本参与度也不高。

天然公共属性和措施落实不到位是造成行业开放程度不均衡的原因。部分行业民企占比过低一方面在于某些行业天生存在公共服务属性，例如电力、燃气和水的生产供应;另一方面则是因为市场准入政策放开的实际操作中存在玻璃门、弹簧门、旋转门。民间资本在进入这些行业时往往因为资金规模差异、审批过程缓慢等问题导致铩羽而归。

民营经济是我国经济的重要支柱，按照政府的总结，民营经济具有“五六七八九”的特征，即贡献了50%以上的税收，60%以上的国内生产总值，70%以上的技术创新成果，80%以上的城镇劳动就业，90%以上的企业数量。因此，民营资本对我国经济的发展至关重要，也是经济增长和转型的中坚力量。

但是近两年的供给侧改革和金融去杠杆中，民营企业遭受的冲击要远远大于国有企业，这就导致今年民营企业生存艰难的局面突显，也侧面反映了我国离竞争中性的营商环境还有很长的一段路要走。目前，我国政府已经密切关注到民营企业的生存环境，现在提出竞争中性，我们认为实际上反映出政府针对这一问题正在积极研究。

3. 如何推进竞争中性?

今年以来，我国其实围绕竞争中性已经出台了多项改革措施。2017年底，五部门印发《公平竞争审查制度实施细则(暂行)》，今年市场监管总局和发展改革委根据实施细则组织各地区进行自查。4月博鳌论坛上，我国宣布进一步开放外商投资，涉及金融、专业服务、制造、能源、资源、农业等多个领域。8月，国务院印发《国企改革“双百行动”工作方案》，新一轮国企改革启动。此外，今年我国加快光伏发电补贴退坡，并对新能源汽车补贴政策进行调整。

与以往相比，今年许多措施的落地速度明显加快。以开放外商投资为例，博鳌论坛之后，发改委就公布了汽车行业过渡开放安排，证监会也出台了《外商投资证券公司管理办法》。今年10月瑞银集团接受中粮集团和国电资本的股权转让，其持有瑞银证券股份占比上升至51%，标志着外资持有券商股权比例的限制被突破。同月，宝马集团宣布在华晨宝马的持股比例从50%上升至75%，也标志着外资持有整车制造企业股权比例限制被放开。

同时，双百行动的启动也意味着国企改革由点到面全面铺开，重点在公司治理和股权结构。以往的四项改革试点和十项改革试点均是选取小部分央企进行改革探索，而本次双百行动入围企业涉及央行和地方国企400多家，标志着国企改革的全面铺开。双百行动规定，入围国有企业需要在9月底前上报各自综合改革方案，并在混合所有制改革、法人治理结构、市场化经营机制、激励机制以及历史遗留问题方面实现突破，实际上也是前期改革试点的一种延续和拓展。

而国企改革的进一步推进能够有效激活国有企业活力。以中国联通为例，去年8月引入BATJ等战略投资者以后，联通进行了一系列的改革措施，包括员工股权激励计划、部门精简、与阿里和腾讯在云计算业务开展深度合作等。经过了一系列的改革，联通的经营状况有了明显好转，2018年季度营业总收入同比明显回升。

国企改革是推进竞争中性的重点，国企政企不分也是经营环境中许多不公平的症结所在。如果本轮国企改革的企业都能像中国联通一样，以实际行动大刀阔斧的进行公司治理体系、股权结构和战略布局上面的改革，那么未来国有企业政企不分，治理结构不完善的问题可能都会得到解决。随着改革措施逐步发挥效果，推进市场化的其他努力也会对经济发展产生重要影响。

我们以汽车行业为例，之前过度的保护导致产业发展缓慢，垄断集团缺失创新动力。我国整车制造一直受到外资持股比例不超过50%的限制，对于汽车进口也多有约束。当时汽车产业政策目的是以市场换技术，并扶持本国汽车企业壮大。但是现在回过头来看，大部分合资企业获得了大量的垄断利润之后并没有对外资技术消化升级，也没有用于自主技术研发。2017年研发支出占营业收入靠前的海马汽车、力帆股份和比亚迪实际上都是我国自主品牌，而排名靠后的东风汽车、一汽轿车和上汽集团都是以合资品牌著名。

随着各行业市场准入的开放，行业的垄断利润会被有效降低，将促进企业创新研发。按照发改委的计划，我国将在2018年、2020年和2022年先后取消专用车和新能源汽车、商用车、乘用车的外资股比限制。随着汽车行业的逐步开放，竞争的环境会促使企业加大创新研发以更先进的技术获取市场份额，促进行业内良性循环，就如同已经高度市场化的家电行业。而券商、保险等服务行业的开放也有利于我国资本市场的深度发展，更好的为实体经济服务。

此外，取消补贴反而有利于相关行业的健康发展。以光伏产业为例，2009年金太阳示范工程启动，对并网光伏发电按投资额的50%予以补助。补贴带动了光伏产能的快速扩张，17 年我国光伏新增装机规模超过五万兆瓦，占全球新增装机比重超过50%。但是行业的快速发展也导致整个行业产能过剩，盲目扩张使得企业利润不断摊薄。而随着光伏发电补贴退坡，光伏行业整合提升，仅依靠补贴生存的企业将被淘汰，真正技术过硬的企业留存下来反而更有利于整个行业未来的长远发展。

但是国有企业刚性兑付导致信贷不中性的问题仍然需要解决。目前存量违约债券中民企债违约占比50%，而国企债违约占比20%，相比之下民企的信用债存量只占到国企的1/8。同时，目前不同类型企业的融资成本不同，民营企业的民间借贷利率要远远高于贷款利率，这些都反映出国有企业依然存在隐性刚兑。当前控制地方政府融资平台违规融资，允许非标融资违约仅仅是打破国企刚性兑付的第一步，刚性兑付的根本原因还是在国有企业政企不分的问题上。我们认为，如果国企政企不分和公司治理问题得到解决，国企就能符合市场化经营，刚性兑付问题就能打破。

但更需要指出的是，公平的融资环境本质上是需要金融监管部门对金融机构的市场行为减少干预。竞争中性所提倡的信贷中性是指国有企业和民营企业在融资活动中受到平等待遇，既不受歧视也不受优待。但是近期关于支持民企融资的相关政策或是又走向另一个极端。当前大部分债务违约的民营企业，普遍存在前期举债投资过度的问题，对其盲目救助也不符合市场化的操作，反而助涨了过度举债扩张的行为，也给融资环境带来扭曲。

每一次的经济腾飞实际上都是通过改革释放原本被压抑的需求，为经济增长产生源源不断的动力。2000年之前，由计划经济到市场经济释放了居民被长期压抑的消费需求，也激活了私营企业的生产活力。而2000年之后，加入WTO并对外开放扩大了外部需求，同时城镇化的推进也满足了居民的居住需求，带动房地产和基建相关行业快速发展。

但是过去依赖的增长动力疲态已现。经济的快速增长使得居民收入大幅提高，以前依靠廉价劳动力出口低端商品的方式难以为继;而近20年的地产繁荣也使得居民的住房需求得到满足，居民进一步加杠杆的空间也不大。当前，我们需要寻找新的经济动能，而最大的改革红利就是进一步推进市场化，改善非国有企业的经营环境并改革国有企业的经营方式，这样能够真正激活全社会的企业活力，产生经济增长的内生新动力！