地产政策边际放松仍需等待——从政策历史变迁看当前房地产调控如何演绎

本文来源微信公众号“边泉水宏观与政策求真堂”。作者国金宏观边泉水团队。

核心结论

一、 回顾历史：房地产调控政策的目标在于“稳房价”与“稳经济”

■ 回顾1998年商品房制度建立以来的房地产政策路径，我们发现房地产调控政策是房价与经济的二元函数，其目标在于“稳房价”与“稳经济”。“稳房价”包括两个层面内容，即遏制房价大幅上涨和避免房价大幅下跌;“稳经济”包括也包括两个层面，即避免经济过热和托底经济增长。

■ 2003-2016年上半年房地产政策的变化可以划分为四个时间阶段：1)2003-2007年，经济阶段性过热，房价上涨较快，为稳定房地产价格，房地产政策转向紧缩;2)2008-2009年，为应对国际金融危机对我国的负面冲击，实施了一揽子经济刺激计划，房地产政策也转向扩张，支撑短期经济复苏;3)2010-2013年，为了遏制房地产价格持续攀升，再次实施紧缩的房地产调控政策;4)2014-2016年上半年，由于再度面临经济下行压力，房价持续下跌，房地产调控开始放松。

二、分析现实：2H2016以来坚持“房住不炒”，强调分类调控、因城施策

■ 2016年下半年开始新一轮房地产紧缩调控，中央层面提出“房子是用来住的、不是用来炒的”定位，对房地产投机的限制更为严厉。与此前阶段不同的是，这一阶段房地产调控开始强调分类调控、因城施策。在严格限制一二线城市房价大幅上涨的同时，针对房地产库存依然很高的三四线城市，则通过棚户区改造的方式继续去库存。

■ 这一轮房地产调控以来市场出现了两点变化：1)房地产市场价格涨幅放缓，商品房销售面积增速回落，一二三线城市出现分化;2)房地产开发投资走弱，主要受土地补库存动力减弱，以及销售放缓叠加房地产企业融资渠道收紧影响。

三、政策前瞻：房地产政策边际放松仍需等待

■ 当前我国经济增长存在较大下行压力，稳经济的重要性有所提升，但通过“房地产”来稳经济的成本较高，房价的约束依然存在。具体来看：1)房地产泡沫依然很严重。我们对全国23个重点城市房地产泡沫做了分析，发现当前房地产价格仍处于较高水平，部分城市房地产泡沫依然很严重;2)房地产价格下行压力初显。主要体现在两个方面：住宅销售明显转弱，二手住宅价格环比开始回落。

■ 短期来看，当前我国经济增长存在较大下行压力，稳经济的重要性有所提升，但房地产价格仍处于较高位置，部分城市房地产泡沫依然很严重，房地产政策短期难以全面放松。如果贸然转向扩张，一方面会对居民消费、投资产生更严重挤出效应;另一方面，伴随着泡沫的积聚，大幅上涨的房价形成泡沫一旦破裂对经济危害极大。因此，房地产调控整体仍将保持紧缩态势，房地产政策边际放松的时间仍需等待。

■未来房地产调控政策将以“短期行政限制退出”+“长效机制出台”组合的方式展开。此前房地产调控多采用行政措施干预，短期对抑制房价上涨、降低风险起到了作用;但从长期来看，则需要推动房地产政策从“行政措施”向“综合施策”转变，逐步构建房地产市场长效机制。

风险提示：

■ 部分城市房地产泡沫积聚，对消费和投资净挤出效应增加;外部不确定性叠加内部需求走弱对经济增长产生较大下行压力。

内容目录

引言

随着房地产企业融资难度的上升，以及房价下行压力的显现，市场对房地产政策再度放松的预期有所升温。我们回顾了1998年商品房制度建立以来房地产政策的历史变迁，通过分析房地产调控政策在房价与经济中的平衡，对当前的房地产政策的目标、约束和效用进行了分析，并对未来的房地产政策方向进行展望。

正文如下

一、 回顾历史：房地产调控政策的目标在于“稳房价”与“稳经济”

1998年，全国福利分房制度退出，城市居民住房转变为商品房模式的市场供给制度。我国原有城市居民住房主要来源于单位福利分房模式的计划供给制度，1998年7月，国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，要求停止住房实物分配制度，实行住房分配货币化，提出促使住宅业成为新的经济增长点。自此，全国福利分房制度退出，城市居民住房转化为商品房模式的市场供给制度。与住房供给制度改革相对应的是，房地产用地制度的改革和住房贷款制度的逐步建立。房地产用地由此前的划拨方式转变为出让方式。2002年4月，国土资源部发布《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，要求商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。住房贷款制度也开始建立。1998年4月，人行发布了《关于加大住房信贷投入，支持住房建设与消费的通知》，5月发布《个人住房贷款管理办法》，正式拉开了向居民发放住房按揭贷款的序幕。居民住房制度改革后，房地产市场快速发展。1999-2002年，商品房销售面积由1.34亿平方米增加到2.50亿平方米，年均复合增长率23.11%，房屋新开工面积由2.16亿平方米增加到4.23亿平方米，年均复合增长率25.00%，房地产开发投资由0.40万亿增加到0.77万亿，年均复合增长率24.48%。单纯考虑房地产业对GDP的贡献率由3.10%提高到4.60%，如果进一步考虑房地产对上下游产业的带动作用，其对经济贡献作用将会更大，房地产业成为了拉动经济增长的重要力量。

商品房制度建立以后，房地产市场迅速发展，房地产价格也开始快速攀升，房地产调控政策正式开启。以商品房销售额与销售面积之比衡量商品房均价，2003-2005年，商品房均价同比由3.82%快速上升至16.72%。自此，我国也正式开始房地产调控的历程。2003年以来，我国房地产调控经历了“紧缩”、“扩张”多个交替阶段。其中，2003-2007年为紧缩期，经济阶段性面临过热风险，我国房价上涨较快，为稳定房地产价格，避免经济过热，政策转向房地产紧缩调控;2008-2009年为扩张期，为应对国际金融危机对我国的负面冲击，实施了一揽子经济刺激计划，房地产调控也转向扩张，支撑了短期经济复苏，同时也导致了房地产价格大幅上涨;2010-2013年为紧缩期，为了遏制房地产价格持续攀升，再次实施紧缩的房地产调控政策;2014-2016年上半年为扩张期，由于再度面临经济下行压力，房价持续下跌，房地产调控开始放松，房地产市场迅速回暖，虽然避免了经济进一步下滑，但房地产价格却再次出现快速上涨趋势;2016年下半年开始房地产调控进一步转向紧缩。

(1)2003-2007 年：紧缩型调控

我国经济高速增长，流动性持续过剩，经济阶段性面临过热风险。2003-2007年，GDP同比增长由10.00%提高至14.20%，年均增长11.68%;投资、消费、进出口均快速扩张，全社会固定资产投资由27.74%到24.86%，年均增长25.86%;社会消费品零售总额由9.10%到16.75%，年均增长13.16%;进出口总额由37.09%到23.64%，年均增长28.67%;城镇居民人均可支配收入快速增长，由10.00%到17.20%，年均增长12.37%。在国际收支持续大规模顺差的背景下，经常账户占名义GDP比重由2003年2.59%大幅攀升至2007年峰值9.94%，流动性持续过剩，宏观经济面临阶段性过热风险。房地产市场快速发展，房地产价格出现了两轮大幅上涨时期，这一阶段实行的是以控制房价为目标的紧缩性政策。2003-2007年，商品房销售面积年均复合增长率24.45%，房屋新开工面积年均复合增长率15.12%，房地产开发投资年均复合增长率25.77%。以商品房销售额/销售面积同比增速来衡量，房地产价格出现了两轮大幅上涨时期，其中2003-2005年，商品房均价增速由3.82%到16.75%，2006-2007年由6.2%到14.77%。房地产价格快速扩张，这一阶段实行的是以控制房价为目标的紧缩性政策。

2003-2004年，房地产初步调控，收紧居民、房地产企业贷款，提出“房地产业已经成为国民经济的支柱产业”。2003年6月，人民银行发布《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》，收紧居民、房地产企业贷款，提高二手房首付比例。对于居民贷款，首套房首付比例仍为20%，对二套以上住房提高首付比例。对于房地产企业贷款，要求自有资金不低于开发项目总投资的30%。2003年8月，国务院发布《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》，首次在国家层面提出“房地产业已经成为国民经济的支柱产业”。针对国有土地出让制度出台后，部分地区招拍挂制度没有得到很好落实，2004年3月，国土资源部、监察部联合下发《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》(“8.31大限”)，要求各地要严格执行经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让制度，8月31日后，不得再以历史遗留问题为由采用协议方式出让经营性土地使用权。

2005年开始房地产调控进一步升级，收紧房地产税收优惠政策和房地产企业信贷。3月26日，国务院发布《关于切实稳定住房价格的通知》，要求加大住房供应结构调整，控制投资性购房需求，查处违规销售、恶意哄抬住房价格等行为，遏制投机炒作。5月9日，国务院发布《关于做好稳定住房价格工作意见的通知》，收紧房地产交易税收减免。对个人购买住房不足2年转手交易的，售房收入全额征收营业税;个人购买普通住房超过2年转手交易的，免征营业税。8月28日，银监会发布《关于加强信托投资公司部分业务风险提示的通知》，收紧房地产企业信贷。要求对未取得国有土地使用证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证(“四证”)的项目不得发放贷款;申请贷款的房地产开发企业开发项目资本金比例不低于35%。

2006年，进一步发布“国六条”等文件，收紧房地产信贷、税收政策，限制境外机构、个人买房。2006年5月17日，国务院常务会议提出六条关于楼市调控的新政，即“国六条”，要求重点发展中低价位、中小套型普通商品住房、经济适用住房和廉租住房;调整信贷、税收政策，引导合理居民住房需求;减缓因城市房屋拆迁造成的被动性住房需求过快增长。5月29日，国务院《关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知》，上调个人贷款首付比例至不低于30%，对购买建筑面积90平方米以下房屋首付款比例仍为20%;收紧房地产税收减免政策，对购买住房不足5年转手交易，全额征收营业税;超过5年转手交易的，免征营业税;收紧房地产开发企业贷款。禁止商业银行对项目资本金比例达不到35%等贷款条件的房地产企业发放贷款。7月1日，建设部发布《关于规范房地产市场外资准入和管理的意见》，限制境外机构和个人购房，在境内没有设立分支、代表机构的境外机构和在境内工作、学习时间一年以下的境外个人，不得购买商品房。

2007年，在收紧房地产信贷的同时，开始重视保障房等建设。2007年9月27日，人民银行发布《关于加强商业性房地产信贷管理的通知》，收紧二套房信贷。首套房首付不低于30%不变，对已有住房贷款、又购买二套以上住房的，贷款首付款比例不低于40%，贷款利率不低于基准利率的1.1倍;严格房地产开发贷款管理。禁止商业银行对项目资本金比例达不到35%或未取得“四证”的项目发放任何形式的贷款;禁止空置3年以上的商品房作为贷款的抵押物。12月5日，人民银行《关于加强商业性房地产信贷管理的补充通知》，明确以借款人家庭为单位确定二套房。在收紧房地产信贷的同时，政策也开始重视房地产供给、保障房等建设。8月7日，国务院发布《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，提出以城市低收入家庭为对象，建立城市廉租住房制度。2007年11月27日，《廉租住房保障办法》，提出廉租住房保障方式实行货币补贴和实物配租等相结合，通过新建和收购等方式，增加廉租住房实物配租的房源。2007年12月01日，《经济适用住房管理办法》，明确经济适用住房建设用地以划拨方式供应，同时用地纳入当地年度土地供应计划，确保优先供应。

总体来看，房地产调控阶段性产生了阶段性效果，但在宏观经济政策过热的背景下，房地产价格的快速上涨并没有得到遏制。这一阶段房地产价格的持续上涨，与流动性过剩背景下经济过热密切相关。货币政策方面也实施了紧缩，准备金率从2003年7%上调至2008年年中17.5%，还通过发行央票的方式回收流动性。2005年，第一阶段房地产紧缩调控产生了初步效果，以商品房销售额/销售面积来衡量，商品房价格增速由2005年16.72%下降到2006年6.29%，但在整体经济过热的情况下，2007年房地产价格进一步快速上涨，商品房均值同比增长14.77%，较前一年上升8.57个百分点。相应的房地产调控也逐步加码，但并没能遏制住房地产价格的快速上涨。

(2)2008-2009 年：扩张型调控

2008年年中，美国次贷危机蔓延加深，国际金融危机积聚恶化，对我国经济生产了严重负面冲击，经济增长由上半年的过热迅速向下转向了过冷。2007-2009年，GDP同比由2007年峰值14.20%大幅下降至9.40%，进出口总额增速由23.64%大幅降至负值-13.88%，城镇居民可支配收入同比由17.20%下降至8.80%。同时面临着严峻的通缩压力，CPI由2008年2月峰值8.70%一路下降至2009年7月谷底-1.80%，PPI由2008年8月峰值10.06%一路下降至2009年7月谷底-8.2%。房地产市场大幅萎缩，商品房价格大幅下降，这一阶段实施的是扩张的房地产政策。2007-2008年，商品房销售面积同比由15.05%大幅转负至-14.72%，房屋新开工面积增速由20.38%下降到7.50%，房地产开发投资增速由30.20%下降至23.39%。商品房价格大幅下降，二手住宅下跌城市数量增加。70个大中城市新建住宅价格指数同比由2007年11.4%大幅下降至2008年-0.8%，2008年12月，70个大中城市中28个城市二手房住房同比下跌。商品住宅库存大幅积压，2008年，狭义库存(商品房待售面积)较前一年大幅增长55.48%，广义库存(房屋新开工面积累计-商品房销售面积累计)较前一年大幅增长23.64%。房地产市场作为扩大内需的重要支撑，这一阶段实施的是扩张的房地产政策。

下调居民购房首付比例、贷款利率以及住房交易税负，支持房地产企业融资。2008年10月22日，人民银行发布《扩大商业性个人住房贷款利率下浮幅度》，扩大个人住房商业贷款利率至贷款基准利率的0.7倍，最低首付比例调整为20%;同时下调住房公积金贷款利率，5年以下由4.32%调整为4.05%，5年以上由4.86%调整为4.59%，分别下调0.27个百分点。同日，财政部发布《关于调整房地产交易环节税收政策的通知》，下调个人住房交易税负，首次购买90平方米以下住宅契税税率下调到1%;个人销售、购买住房免征收印花税;个人销售住房免征收土地增值税。12月21日，国务院《关于促进房地产市场健康发展的若干意见》出台。(1)鼓励居民住房消费。对二套房但人均住房面积低于当地平均水平，按首次贷款优惠政策;住房转让营业税减免一年，将个人住房超过5年转让免征营业税，改为超过2年;将个人住房不足2年转让的，全额征收营业税，改转让收入减去购买住房原价的差额征收营业税。(2)支持房地产开发企业融资需求。加大对中低价位、中小套型普通商品住房建设、在建项目的信贷支持力度，支持资信条件较好的企业发行企业债券，开展房地产投资信托基金试点，拓宽直接融资渠道。

总体来看，在扩张政策刺激下，2009年房地产市场迅速改善，政策强刺激下房地产市场的快速扩张也造成了2010年房地产市场的过热。这一阶段扩张的房地产政策是宽松宏观调控的重要内容之一，为应对国际金融危机的负面冲击。货币政策方面也实施了宽松，准备金率由17.5%下调至15.5%。房地产调控政策主要集中在刺激居民住房消费，支持房地产企业融资等方面。在扩张政策刺激下，2009年房地产市场迅速改善，商品房销售面积增速由2008年-14.72%大幅上升至43.63%，房屋新开工面积增速由7.5%大幅上升至13.52%。房地产价格大幅上涨，70个大中城市新建住宅价格指数同比由-0.8%上升至9.1%。房地产政策的扩张带来的另一个效果是居民杠杆的大幅攀升，由2008年四季度17.9%上升至2010年四季度27.2%。政策强刺激下房地产市场的快速扩张也造成了2010年房地产市场的过热。

(3)2010 -2013 年：紧缩型调控

随着一揽子经济刺激计划的逐步落实，我国经济快速增长，进而出现了过热迹象。2010年，GDP增长10.60%，较前一年增加1.2个百分点，通胀水平持续上升，宏观经济出现了过热迹象。CPI月均同比3.50%，由2010年1月1.50%升至2011年7月峰值6.45%，PPI月均同比1.99%，由2010年1月4.32%升至2011年7月峰值7.54%。房地产市场大幅扩张，价格进一步上涨，房地产调控也开始整体收紧。在2009年商品房销售高基数的基础上，2010年商品房销售面积同比增长10.56%，房屋新开工面积同比增长40.56%，房地产开发投资同比增长33.16%。房地产价格进一步上涨，房地产价格持续10个月走高，70个大中城市新建住宅价格指数同比7.6%。商品住宅狭义库存大幅减少由2009年同比增速7.82%将至2010年-7.38%。前期宽松政策的副作用开始显现，经济刺激政策退出，房地产调控也开始整体收紧。

国务院明确表态“遏制房价过快上涨”，收紧居民、房地产企业信贷，提出房地产限购政策。2009年12月14日，“国四条”发布，国务院常务会议就促进房地产市场健康发展提出增加供给、抑制投机、加强监管、推进保障房建设等四大举措，明确表态“遏制房价过快上涨”，抑制投资投机性购房。2010年1月7日“国11条”，国务院发布《关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》，要求合理引导住房消费，抑制投资投机性购房，对已有贷款又购买二套以上住房的家庭，贷款首付款比例不低于40%;收紧房地产企业贷款，禁止对不符合信贷政策的房地产企业、开发项目发放房地产开发贷款，防范信贷资金违规进入房地产市场，防止境外“热钱”对市场的冲击。4月17日，房地产政策进一步紧缩，国务院发布“国十条”《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》，要求(1)进一步收紧房地产个人信贷，首套且建筑面积在90平方米以上的家庭，贷款首付款比例不低于30%;二套房贷款首付款比例不低于50%，贷款利率不低于基准利率的1.1倍，三套及以上贷款首付款比例和贷款利率相应大幅度提高。(2)对土地闲置以及存在炒地行为的房地产企业，禁止商业银行发放贷款，同时证监部门也要暂停批准上市、再融资和重大资产重组。2010年4月，国务院发布《关于坚决遏制部分房价过快上涨的通知》，提出房地产限购政策，明确地方政府可根据实际情况，采取临时性措施，在一定时期内限定购房套数。

房地产调控进一步收紧，提高个人贷款首付比例，进一步限购，收紧房地产交易税减免。2011年1月26日“国八条”，国务院发布《关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》，(1)提高首付比例，二套房首付款比例不低于60%，贷款利率不低于基准利率的1.1倍。(2)进一步限购。房价过高、上涨过快的城市，在一定时期内，要从严制定和执行住房限购措施。(3)收紧房地产交易税减免。个人购买住房不足5年转手交易的，全额征税。(4)扩大保障性住房建设。保障性住房、棚户区改造住房和中小套型普通商品住房用地不低于住房建设用地供应总量的70%的要求。(5)对房地产开发建设投资达不到25%以上的，不得转让土地及土地开发项目。

整体紧缩下部分城市政策出现边际宽松，随后住建部表示坚定不移加强调控，绝不让调控出现反复。在前期紧缩政策下，商品房价格面临较大下行压力，二手房下跌城市数量增加。2010-2012年，70个大中城市新建住宅价格指数同比由9.3%由正转负至-0.1%，70个大中城市中二手房住房下跌城市由5个增加至42个。部分城市房地产调控出现边际宽松迹象。2011年10月，宁波发布《宁波市商业性个人住房按揭贷款转住房公积金贷款管理暂行规定》，提出用商业贷款买房的市民，可以将商业贷款转为公积金贷款;同月，南京住房公积金管理中心恢复公积金贷款最高可贷额度，最高贷款额度由此前的20万元/人，40万元/户，恢复为30万元/人，60万元/户。12月，无锡住房公积金管理中心实施住房公积金新政，首次购房且面积在90平米以下的家庭，只要夫妻双方均满足公积金贷款条件，就可以按最高50万元额度申请贷款。2012年5月，针对部分地区放松调控的情况，住建部表示要坚定不移地加强房地产市场的调控，确保调控政策落到实处，决不让调控出现反复。

进一步加强紧缩调控。2013年2月26日“国五条”，国务院发布《关于继续做好房地产市场调控工作的通知》，(1)完善限购措施。限购区域要覆盖城市全部行政区域;限购住房类型应包括所有新建商品住房和二手住房;暂停对拥有1套及以上住房的非当地户籍居民家庭、无法连续提供一定年限当地纳税证明或社会保险缴纳证明的非当地户籍居民家庭售房。(2)要求继续严格实施差别化住房信贷政策。

总体来看，这一阶段紧缩的房地产调控政策是前一阶段刺激政策过度的反映，在紧缩政策的作用下，房地产市场开始走弱。货币政策方面也趋向于紧缩，准备金率由16%提高至21.5%。与前一轮房地产紧缩不同的是，2010年首次提出房地产限购政策，明确地方政府可根据实际情况，在一定时期内限定购房套数。同时，阶段性紧缩导致房价大幅下降的情况下，部分地区政策做了边际调整。整体来看，这一阶段在紧缩政策的作用下，房地产市场开始走弱。2010-2012年，商品房销售面积增速由10.56%下降至1.77%，房屋新开工面积增速由40.56%下降至-7.27%。房地产价格下降，70个大中城市新建住宅价格指数同比由7.6%下降至-0.1%。居民杠杆增速也逐步放缓，由2010年四季度27.2%小幅上升至2012年四季度29.7%。

(4)2014 -2016 年上半年：扩张型调控。

2014年开始我国经济再次面临下行压力。GDP增长放缓，2014-2016年GDP年均增长6.97%，由2014年7.34%下降至2016年6.70%;投资、消费、进出口增速下滑，全社会固定资产投资年均增长11.00%，由2014年15.30%下降至2015年7.90%;社会消费品零售总额年均增长11.03%，由2014年12.00%下降到2016年10.40%;进出口总额年均增长-3.81%，由2014年3.43%大幅下滑到2016年-6.77%;通缩压力显现，CPI月均同比1.79%，PPI月均同比-3.62%，持续位于负值区间。再加上股灾的影响，金融市场也出现了大幅波动。房地产市场持续萎缩，库存大幅积累，这一阶段实行的扩张的房地产调控政策。商品房销售面积同比由2013年17.29%下降至2014年-7.58%，房屋新开工面积增速由2013年13.46%下降至2014、2015年-10.74%、-14.00%，房地产开发投资增速由2013年19.79%持续下降，2014年10.49%，2015年0.99%。房地产库存持续积聚，2014年，商品住宅狭义库存4.07亿平方米，广义库存28.12亿平方米，达到历史高位。这一阶段整体实行的是扩张的房地产调控政策。

支持居民住房消费，支持房地产企业融资，提出房地产去库存政策。2014年9月29日，人民银行发布《关于进一步做好住房金融服务工作的通知》，支持居民合理的住房贷款需求。首套房最低首付款比例为30%，贷款利率下限为贷款基准利率的0.7倍。对拥有1套住房并已结清贷款的，按首套房贷款政策执行。支持房地产企业融资。扩大市场化融资渠道，支持房地产企业在银行间市场发行债务融资工具，开展房地产投资信托基金(REITs)试点。2015年3月30日，人民银行发布《关于个人住房贷款政策有关问题的通知》，鼓励发放商业与住房公积金组合贷，支持居民住房消费。对拥有1套住房且贷款未结清的家庭，最低首付款比例调整为不低于40%。住房公积金贷款购买首套房，最低首付款比例为20%;对拥有1套住房并已结清贷款的家庭，住房公积金委托贷款最低首付款比例为30%。11月10日，中央财经领导小组第十一次会议，要求化解房地产库存，促进房地产业发展。12月18日，中央经济工作会议，提出要化解房地产库存，加快农民工市民化，推进以满足新市民为出发点的住房制度改革，扩大有效需求，稳定房地产市场。2016年2月1日，人民银行发布《关于调整个人住房贷款政策有关问题的通知》，下调贷款首付比例。在不实施“限购”措施的城市，首套房商业贷款最低首付款比例为25%，同时各地可向下浮动5个百分点;对拥有1套住房且购房贷款未结清的家庭，最低首付款比例调整为不低于30%。

总体来看，这一阶段房地产库存快速积累，中央层面也首次提出了房地产去库存政策，政策强刺激下房价大幅上涨。这一阶段扩张的房地产政策是宽松宏观调控的重要内容之一，货币政策方面也实施了宽松，准备金率由20%下调至17%。房地产市场与此前不同的特点是，房地产库存快速积累，作为供给侧改革的重要内容之一，中央层面也首次提出了房地产去库存政策。在扩张性政策刺激下，房地产市场迅速改善，2015-2016年，商品房销售面积同比增速由6.5%大幅攀升至22.46%，房屋新开工面积增速由-14%上升到8.08%，商品房库存也较逐步下降，2016年商品房狭义库存较2015年同比减少11.03%，广义库存同比减少7.85%。房地产价格大幅上涨，70个大中城市新建住宅价格指数同比由0.2%上升到10.5%。商品房价格大幅上涨的同时，一二三线城市房价出现分化，一二线城市房价大幅攀升，三线城市房价上涨幅度相对较缓。2016年，一线城市新建住宅价格指同比增长25%，二线城市新建住宅价格指同比增长17.6%，三线城市新建住宅价格指同比增长5.9%。居民杠杆大幅攀升，由2014年一季度34%到2017年一季度45.6%。房地产市场迅速回暖，虽然避免了经济进一步下滑，但房地产价格却再次出现快速上涨趋势。

(5)总结回顾：房地产调控的目标在于“稳房价”与“稳经济”

通过对此前房地产调控的历史回顾，我们发现房地产调控政策是房价与经济的二元函数，其目标在于“稳房价”与“稳经济”。具体来看：

1)稳房价。稳房价包括两个层面内容，遏制房价大幅上涨和避免房价大幅下跌。一方面，房价大幅上涨将通过预算约束和财富再分配效应，对居民消费产生挤出效应，还会提高要素成本对投资产生抑制作用。同时，大幅上涨的房价形成泡沫一旦破裂对经济危害极大;另一方面，房价大幅下跌会影响上下游整个产业链，同时购房者无力支付房贷，房地产企业也因资金难以回笼发生违约，造成金融体系不稳定乃至危机的发生。2003年房地产调控的起始就是为了抑制房地产价格的快速上涨。2003-2007年房地产政策紧缩期，我国房价上涨较快，为稳定房地产价格，政策转向房地产紧缩调控;2010-2013年房地产政策紧缩期，为了遏制房地产价格持续攀升，再次实施紧缩的房地产调控政策;2016年下半年开始房地产调控进一步转向紧缩。而在经济增速大幅下滑时，房价大幅下跌的情况下，房地产政策则会趋向于宽松。比如2008年房地产扩张政策，还包括2014-2015 年房地产去库存政策的推出。

2)稳经济。稳经济也包括两个层面的内容，避免经济过热和托底经济增长。2003-2007年，在国际收支大规模顺差的背景下，流动性持续过剩，经济面临过热风险。这一阶段实施的是紧缩的房地产政策，为宏观经济降温，避免经济过热风险。2010-2013年紧缩的房地产调控也是为了避免经济过热。而在经济增速大幅下滑时，为了刺激经济，避免经济大幅下滑，托底增长，房地产政策则会趋向于宽松。比如2008年房地产扩张政策，就是在整体宏观经济遭受严重负面冲击的背景下推出的;还包括2014-2015 年经济增速下滑情况下，房地产去库存政策的推出。

二、 分析现实：2H2016以来坚持“房住不炒”，强调分类调控、因城施策

2016-2017年，我国经济逐步企稳。GDP同比增长由6.7%上升到6.9%，全社会固定资产投资由7.9%小幅下降至7%，社会消费品零售总额同比由10.4%小幅下降至10.2%，进出口同比由-6.77%大幅回升至11.44%。房地产市场在前期宽松政策驱动下快速扩张。2016年，商品房销售面积同比增长22.46%，房屋新开工面积同比增长8.08%。房地产库存下降，商品房狭义库存同比减少11.03%，广义库存同比减少7.85%。房地产价格大幅上涨，70个大中城市新建商品住宅价格指数同比增长10.8%，商品房价格大幅上涨的同时，一二三线城市房价出现分化，一二线城市房价大幅攀升，三线城市房价上涨幅度相对较缓。2016年，一线城市新建商品住宅价格指同比增长27.1%，二线城市新建商品住宅价格指同比增长13.9%，三线城市新建商品住宅价格指同比增长6.2%。与此同时，三四线及以下城市房地产库存依然很严重。房地产调控在整体紧缩的同时，强调分类调控、因城施策。

(1)房地产紧缩措施：坚持“房住不炒”，强调分类调控、因城施策

与此前阶段不同的是，这一阶段房地产紧缩调控开始强调分类调控、因城施策。具体原因是一二线城市房地产价格大幅上涨的同时，三四线城市房地产库存依然很严重。因此，在中央层面提出“房子是用来住的、不是用来炒的”定位，不同地区城市制定了适合各自自身的房地产紧缩政策，同时，针对房地产库存依然很高的三四线城市，则通过棚户区改造的方式继续去库存。

中央层面提出“房子是用来住的、不是用来炒的”定位。2016年7月政治局会议提出抑制资产价格泡沫。12月中央经济工作会议，提出要坚持房子是用来住的、不是用来炒的的定位，既抑制房地产泡沫，又防止出现大起大落，限制信贷流向投资投机性购房。2017年7月政治局会议，提出稳定房地产市场，坚持政策连续性稳定性，加快建立房地产长效机制。10月，十九大报告强调坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度。12月，中央经济工作会议，加快建立多主体供应、多渠道保障、租购并举的住房制度。发展住房租赁市场，保持房地产市场调控政策连续性和稳定性，分清中央和地方事权，实行差别化调控。2018年7月31日召开的中央政治局会议提出，解决好房地产市场问题，坚持因城施策，促进供求平衡，合理引导预期，整治市场秩序，坚决遏制房价上涨。5月19日，住房城乡建设部《关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》，坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”定位，坚持调控政策的连续性稳定性，稳房价、控租金，降杠杆、防风险，调结构、稳预期，支持刚性居住需求，坚决遏制投机炒房。8月7日，住房和城乡建设部在辽宁沈阳召开部分城市房地产工作座谈会，要求地方政府稳地价、稳房价、稳预期的主体责任落到实处，对工作不力、市场波动大、未能实现调控目标的地方坚决问责。

房地产企业融资也逐步收紧。2016年10月，上交所、深交所发布《关于试行房地产、产能过剩行业公司债券分类监管的函》，明确房地产企业公司债募集资金不得用于购置土地。11月，发改委发布《关于企业债券审核落实房地产调控政策的意见》，限制房地产开发企业发行企业债券用于商业性房地产项目。2017年4月，银监会发布《关于银行业风险防控工作的指导意见》，要求严厉打击“首付贷”等行为，严禁资金违规流入房地产领域。12月，银监会发布《关于规范银信类业务的通知》，明确信托资金不得违规投向房地产。2018年1月，银监会《关于进一步深化整治银行业市场乱象的通知》，进一步提到违反房地产政策是整治工作的要点之一。

地方政府层面按照不同城市之间的差异，出台了各地的房地产限购、限贷、限售政策。限购，即对房地产购买资格、购买区域作出限制。以北京为例，本地户籍已婚名下无房家庭，可购买两套住房;外地户籍连续60个月以上在社保或个人所得税只有购买一套住房的资格。限贷，作为房地产调控的重要措施降低了居民购房支付能力。以广州为例，首套房首付比例最低30%，无房但有房贷的首付比例不低于40%，有1套住房且无贷款记录的，首付款比例不低于50%，有1套房且贷款未还清的，首付款比例不低于70%。限售，部分城市还启动了房地产限售政策，以重庆为例，在主城区新购买住房须满2年后才能上市交易，深圳、南京则要求新购买商品住房自取得不动产权利证书之日起3年内不得转让。

棚户区改造以及棚改货币化。2014年国务院发布《关于进一步加强棚户区改造工作的通知》，当年完成棚户区改造470万套，全国一般预算棚户区改造支出887亿元。2015年中央经济工作会议提出房地产去库存，在去库存的政策背景下，棚户区改造加速。6月国务院发布《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》，提出了积极推进棚户区改造货币化。棚户区改造开始加速，2015、2016年分别完成棚户区改造601万套、606万套，全国一般预算棚户区改造支出增加，2015、2016年分别支出1290亿元、1722亿元。2016年下半年以来，在分类调控、因城施策房地产调控政策指导下，三四线以下城市房地产库存依然很高，成为了棚改货币化的主要地区。2017年完成棚户区改造609万套，全国一般预算棚户区改造支出减少至1685亿元。棚户区改造以及棚改货币化的实施，推升了三四线及以下城市房价上涨。2018年棚户区改造计划减少至580万套，棚改货币化对部分城市房价的推动作用也得到了重视。10月8日国务院常务会议，要求严格把握好棚改范围和标准，明确提出要调整完善棚改货币化安置政策，对于商品房库存不足、房价上涨压力大的市县，要尽快取消货币化安置优惠政策。

(2)这一轮房地产紧缩调控以来房地产市场开始分化

这一阶段紧缩的房地产调控坚持“房住不炒”，强调分类调控、因城施策。中央层面提出“房子是用来住的、不是用来炒的”定位，不同地区城市制定了适合各地区的房地产紧缩政策，同时，针对房地产库存依然很高的三四线及以下城市，则通过棚户区改造的方式继续去库存。因此，不同地区房地产市场出现了明显分化。

一是整体来看房地产市场价格涨幅放缓，商品房销售面积增速回落，一二三线城市出现分化。第一，房地产市场价格涨幅放缓，以70个大中城市新建商品住宅价格指数来衡量，2016年12月到2018年6月，商品房价格同比由10.8%下降至5.8%;不同城市之间房价涨幅也出现差异，表现在一线城市房地产价格同比走弱，三线城市房地产价格同比出现了先升后降的态势。具体来看，一线城市新建商品住宅同比由27.1%下降至0%，房价大幅上涨得到遏制，二线城市新建商品住宅同比由13.9%下降至6.3%，三线城市新建商品住宅同比由6.2%，先增后降至6.0%。第二，商品房销售面积增速回落。2016年6月至2018年6月，商品房销售面积同比由27.9%下降至3.3%，地区之间房地产销售出现分化。具体来看，以40个大中城市商品房销售面积来衡量，一线城市房地产限售大幅萎缩，商品房销售面积同比由16.53%大幅下降至-18.23%，二线城市商品房销售面积同比由35.22%下降至1.3%，三线城市增速放缓，商品房销售面积同比由30.94%下降至7.23%。

二是房地产开发投资走弱，主要受土地补库存动力减弱，以及销售放缓叠加房地产企业融资渠道收紧影响。2016年6月-2018年10月，全口径房地产开发投资累计同比由6.1%上升至9.7%，但房地产开发投资的回升实际上主要是由于土地购置费的贡献，扣除土地购置费来看，房地产开发投资累计同比由7.69%呈现持续下降趋势至-4.03%。房地产开发投资下降主要受土地补库存动力减弱，以及销售放缓叠加房地产企业融资渠道收紧影响。具体来看，第一，土地补库存动力减弱。10月，商品房待售面积累计5.3亿平方米，同比下降12.4%，已经连续22个月负增长。部分房地产企业在此前加大了土地补库存力度，土地补库存已经基本完成，今年以来待开发土地面积同比持续位于高位，10月待开发土地面积累计同比30.9%。加之融资压力增大，部分城市还出现了土地流拍现象。第二，房地产开发企业融资渠道的收紧。表现在房地产开发投资资金来源中银行贷款同比减少，房地产企业融资成本的上升和高周转的商业模式。具体来看，2018年1-10月，房地产开发投资资金来源中银行贷款累计同比下降7.3%，连续9个月负增长，与之相对的是，房地产开发投资中自筹资金累计同比增长10.8%，呈现持续上升态势。受房地产销售走弱影响，个人按揭贷款、定金及预付款呈现下降趋势，累计同比分别为-0.9%、16.3%。地产企业融资成本明显上升。3-5年期的房地产信托预期年化收益率从2016年底的5.0%，升至2018年2季度末的8.15%。地产企业加速资金周转，加快资金回笼。具体表现在新开工增速大幅上升，但竣工增速下降，2017年前三季度-2018年前三季度，房屋新开工面积累计同比增速由6.80%上升至16.40%，房屋竣工面积累计同比则由1.00%下降至-11.40%，表明企业开工拿到预售后，集中资金完成部分项目加速资金回笼。

三、 政策前瞻：房地产政策边际放松仍需等待

房地产调控政策是经济与房价的二元函数，其目标在于“稳房价”与“稳经济”。当前我国经济增长存在较大下行压力，稳经济的重要性有所提升，但是对于房地产调控政策，如果只考虑稳经济这一个因素难免有失偏颇，还需要进一步考察房价这一因素。2018年以来，我国经济增长存在较大下行压力，前三季度GDP同比增长6.7%，较去年同期下降0.2个百分点;1-10月，固定资产投资同比增长5.7%，较去年同期下降1.6个百分点，社会消费品零售总额同比增长9.2%，较去年同期下降1.1个百分点。金融环境也持续偏弱，10月，社融同比增长10.23%，较去年同期下降4.2个百分点，M2同比增长8.0%，较去年同期下降0.9个百分点，均处于历史低位。从以往房地产调控经历来看，当前稳经济的重要性有所提升，但需要注意的似乎房地产调控政策是双目标的，包括稳房价与稳经济，如果只考虑稳经济这一个因素难免有失偏颇，还需要进一步考察房价这一因素。为此，我们从定性和定量两个角度出发，对全国23个重点城市房地产泡沫程度做了分析，同时分析了房地产价格存在的下行压力。

(1)部分城市房地产泡沫依然较高

a.房地产泡沫定性分析：房价收入比、房价租金比

定性角度分析房地产泡沫程度的指标包括房价收入比、房价租金比。其中，房价收入比指住房价格与城镇居民年可支配收入的比值，反映了房价相对收入的水平;房租收入比指房价与年租金的比值，可以反映房屋以出租方式可以获取的投资收益率。

从房价收入比来看，2017年，深圳、北京、天津、上海、杭州、海口和广州较高，其他城市相对较低。具体来看，2017年深圳房价收入比最高，为0.91，其次是北京0.52，其他城市房价收入比均位于0.50以下，具体来看，房价收入比在0.40-0.30之间的城市依次包括：天津、上海、杭州、海口、广州;在0.30-0.20之间的城市包括：南京、太原、合肥、武汉、福州、郑州、兰州、南宁、南昌、贵阳、成都、西安、重庆、济南、昆明;长沙房价收入比最低，为0.16。

从房价租金比来看，2017年，深圳、天津以及合肥较高，其他城市相对较低。具体来看，2017年深圳房价租金比最高，为66.59，其次是天津43.64、合肥41.24，其他城市房价租金比均位于40.00以下，具体来看，房价租金比在40-30之间的城市依次包括：杭州、北京、南京、海口、广州、武汉、南昌、太原、济南、上海、西安、成都;房租收入比在30以下的城市依次包括：福州、贵阳、昆明、长沙、南宁、郑州、重庆、兰州。

我们对23个城市房地产泡沫度做了分析(图表33)。可以看到，与定性指标相比，定量泡沫度在不同城市之间具有很好的区分度，显示不同城市房地产泡沫程度存在明显差异。2017年，深圳、上海、天津、杭州、海口、西安、太原、南昌、福州、武汉、北京、郑州房地产泡沫度均在50%以上，房地产泡沫较为严重。具体来看，2017年，深圳房地产泡沫最严重，为319%，与定性分析结果一致，其次是上海112%。其他城市房地产泡沫均位于100%以下，房地产泡沫度在100%-50%之间的城市依次包括：天津、杭州、海口、西安、太原、南昌、福州、武汉、北京、郑州;房地产泡沫度在50%-30%之间的城市依次包括：合肥、济南、广州、重庆、成都、南京;房地产泡沫在30%以下的城市依次包括：贵阳、昆明、南宁、长沙、兰州。

(2)房地产价格下行压力初显

房地产价格下行压力初显。主要体现在两个方面：第一，住宅销售明显转弱。2018年1-10月商品房住宅销售面积累计同比增速降至2.8%，住宅销售金额同比增速降至15%。第二，二手住宅价格环比开始回落。由于新房价格受到行政政策影响较大，我们选取二手住宅价格来观察房价。从2018年8月份起，70个大中城市二手住宅价格环比开始下降，由1.40%下降至10月0.5%，2018年8月-10月，一线、二线和三线城市的二手住宅价格均开始环比回落，一线城市二手住宅环比转负，由0.00%下降至-0.2%，二线城市、三线城市环比增速分别由1.30%、1.40%下降至0.30%、0.50%。

(3)房地产政策边际放松仍需等待

当前我国经济增长存在较大下行压力，稳经济的重要性有所提升，但通过“房地产”来稳经济的成本较高，房价的约束依然存在。房地产对经济的影响需要从正面和负面两个角度来看，正面效应指房地产对消费和投资的拉动作用，负面效应指房地产对消费和投资的挤出效应。居民消费方面，房地产对居民消费的影响分为财富效应和挤出效应。一方面，房价上涨使得居民财富增加，从而促进其消费的增长;另一方面，房价上涨又通过预算约束和财富再分配效应，对居民消费产生挤出效应。投资方面，房地产正面影响通过上下游产业的带动作用、抵押品增值等效应对投资产生促进作用;负面效应主要表现在要素成本的提高、对其他行业资金获取的挤出效应等，导致对投资产生抑制作用。整体来看，当前房地产对经济影响或更多体现为净负面效应。居民消费来看，房地产价格的大幅上涨，导致居民不得不为买房做长期储蓄，将对消费产生抑制作用。2017年，北京、上海、广州和深圳社会消费品零售总额同比增速分别为5.2%、8.1%、8.0%、9.1%，均低于全国10.2%的增速，显示了高房价对居民消费的挤出效应;从投资来看，房地产价格快速上涨，推动土地价格及租金上涨，同时造成行业利润差距扩大，导致资源过度向房地产部门倾斜，对其他部门造成挤出效应。

短期来看，当前房地产价格仍处于较高位置，部分城市房地产泡沫依然很严重，房地产调控仍将保持紧缩，房地产政策边际放松的时间仍需等待。房地产调控政策是房价与经济的二元函数，其目标在于“稳房价”与“稳经济”，当前我国经济增长存在较大下行压力，稳经济的重要性有所提升，但当前房地产价格依然处于较高位置，部分城市房地产泡沫依然很严重，整体来看房地产调控仍将保持紧缩。如果贸然转向扩张，一方面会对居民消费、投资产生更严重挤出效应，另一方面，伴随着泡沫的积聚，大幅上涨的房价形成泡沫一旦破裂对经济危害极大。因此，房地产调控整体仍将保持紧缩态势，房地产政策边际放松的时间仍需等待。

未来房地产调控政策，将以“短期行政限制退出”+“长效机制出台”组合的方式展开，推动房地产政策从“行政措施”向“综合施策”转变。此前房地产调控多采用行政措施干预，短期对抑制房价上涨、降低风险起到了作用，但从长期来看，则需从以行政措施为主向综合施策转变，包括城乡户籍和土地制度、房地产相关税收制度、住房租赁体系建设等多个方面的改革还需要进一步深入，逐步建立以市场为导向，以供求平衡为目标的房地产市场长效机制。

风险提示：

1、部分城市房地产泡沫积聚，对消费和投资净挤出效应增加;

2、外部不确定性增大，叠加内部需求走弱对经济增长产生较大下行压力。

(编辑：刘瑞)