美伊战争：美国打不起，伊朗不想打

本文来自微信公众号“宏观长春”，作者高瑞东、赵格格、花长春。

引言

美伊关系近日逐渐紧张，特朗普宣布了对伊朗的新一轮制裁行为，距离伊朗宣布突破浓缩铀的日期也逐渐逼近。对伊军事打击犹豫不决，是因为美国孤立无援，还是特朗普另有打算？伊朗如果无意挑起战争，又为何屡次与美国爆发小型对抗性事件？在中东局势中，欧盟、俄罗斯等国家又采取了什么态度？

针对以上问题，我们在此文中对美伊关系演变、特朗普上台后对伊政策、伊朗与俄、欧盟关系变化、未来伊朗局势的三个方向演变及观察节点都做了详细的论述。

导 读

美伊关系在911后进入恶化期。美伊关系历经三个阶段，盟友期（十九世纪中期到伊斯兰革命）、遏制期（伊斯兰革命到911）、恶化期（911到现在）。美伊关系随着美国自身利益而转变，美国不希望在中东地区出现一家独大的国家。特朗普就任总统后开始调整对伊朗的外交政策，采取更加敌视的态度和对抗性的手段应对伊朗问题，并从伊核协议、重启制裁、扶持伊朗国内反政府力量等多个角度与伊朗进行对抗。

伊朗在任总统鲁哈尼外交政策灵活，目前多国抵制美国单边退出伊核协议。欧盟希望中东局势稳定以减轻难民对其影响，美国退出伊核协议前后，鲁哈尼政府拉拢欧盟向美国游说或施加压力，欧盟国家也在积极挽回伊核协议。中国2016年与伊朗建立全面战略伙伴关系，中方目前仍然希望伊核协议完整、有效执行。

当前的美伊紧张局势完全可控——伊朗不想打，美国有能力打但是打不起。美国不仅存在国内的政治和法律制约，特朗普也需考虑自身大选。未来局势发展有三种推演：爆发战争、重新谈判、美国放弃。后面两种可能性更大，伊朗只要不触及核门槛，则爆发战争几率不大，战争是双方都不愿意踏入的局面。

伊朗有更强的动力推进谈判，关键时间节点为7月7日。美国出于国内政治和国际油价的考虑更倾向拖延目前的僵局，而伊朗国内经济在制裁下发展受限，因此伊朗更有动力推进谈判，并采用了提高伊核问题的紧迫性的战略手段，即伊朗到7月7日将回应美国的撤出停止执行伊核协议，不再理会协议对浓缩铀的数量和丰度的限制。这一战术策略是“双刃剑”，不仅将问题的紧迫性推给美国，也可能会给美国带来对伊进行军事打击的合法性。因此，7月7日之后美伊在核问题上的博弈走向值得观察。

正 文

一、特朗普上任后，美国对伊朗的变化

1.1. 美伊关系目前进入了第三阶段：恶化期

美国与伊朗的关系，从19世纪中期至今，共经历了三个阶段：

1）盟友期：从十九世纪中期到伊斯兰革命。这一时期为了寻求在中东地区的盟友，美国与伊朗确定了盟友关系，并持续向伊朗输送技术、教育资源及军事援助。在二战结束后，美国扶持了亲美的巴列维国王政权，并进一步促进了与伊朗的关系，并在1959年签订了《美伊合作条约》。

2）遏制期：伊斯兰革命到911。伊朗国内局势在20世纪70年代出现动荡，1979年1月，巴列维国王离开伊朗，2月，霍梅尼发动伊斯兰革命，建立了新政权。同年，卡特政府停止向伊朗提供军事援助及购买石油。1980年，美国正式同伊朗断绝外交关系。1993年，克林顿政府推出“双重遏制”政策(Dual Containment)，即同时遏制伊拉克及伊朗，之后持续对伊朗采取经济和贸易制裁。2001年，哈塔米政权上台后，伊朗与多个国家寻求外交合作，与美国的关系也有所缓和。

3）恶化期：911到现在。伊拉克萨达姆政权被推翻后，为了遏制伊朗在中东地区独大，美国正式将伊朗确定为“单个对美国威胁最大的国家”[1]，并强调了伊朗的核武器威胁。布什在任期间，美伊关系不断紧张，对抗性持续增强。奥巴马政府上台之后，调整对伊朗政策，从军事对抗转移到了对伊朗进行经济、政治、舆论和意识形态的施压。但是伊朗并未妥协，而是不断加强军事防卫能力，增加核技术开发设施[2]。在特朗普政府期间，美国对伊朗态度再次强化，近期甚至走向了有可能引发军事冲突的阶段。

可以看出，美伊关系随着美国自身利益而转变，美国不希望在中东地区出现一家独大的国家。在两国关系的盟友期，中东国家普遍较为弱小，因此美国将伊朗树立为自身在中东地区利益的代言人。在伊朗国家实力的逐渐上升期，美国对伊朗采取了制衡和遏制的态度，并且也扶持其敌对国家。对于美国外交战略来说，没有绝对的盟友，只有绝对的国家利益。

1.2. 特朗普期间，美国对伊朗态度再次强硬

特朗普就任总统后开始调整对伊朗的外交政策，采取更加敌视的态度和对抗性的手段应对伊朗问题。奥巴马期间，2013年鲁哈尼就任总统后，宣称新政府将奉行缓和紧张、建立互信和建设性互动的对外政策，美伊关系一度释放出积极信号。但是在特朗普就任后，再次重启对于伊朗的制裁。2017年10月13日，特朗普制定并批准了新的伊朗外交战略《A New Strategy on Iran》，包括抵制伊朗的国际影响力，加强同中东盟国的合作，消除伊朗导弹及其他大规模杀性武器特别是核武器的开发计划等。

特朗普上任以来，对伊朗的对抗性行为包括：

1）退出伊朗核问题全面协议。

2015年7月14日，伊朗同美国、俄罗斯、英国、法国、中国五个联合国安全理事会常任理事国及德国签署了伊朗核问题全面协议（JCPOA），协议称伊朗对核武器研发进行限制，以换取国际社会取消经济制裁，这也是奥巴马通过对话取得的主要成果之一。特朗普对此协议持强烈反对意见，并于2018年5月8日宣布美国退出JCPOA。

2）重启对伊朗的经济制裁。

2017年7月24日，美国国会通过了《以制裁反击美国敌人法案》[3]，授权对伊朗的大规模杀伤性武器项目、向伊朗提供军备、技术及资金的行为体、伊朗伊斯兰革命卫队等进行制裁。另一方面，持续联合其他国家共同打击伊朗，2018年2月德国慕尼黑的安全会议上，美国家安全顾问麦克马斯特呼吁美国盟国停止同伊朗的商业贸易[4]。

3）扶持伊朗国内反政府力量。

特朗普政府希望能够扶持更为亲美的新政府上台，因此对政治反对派持续提供支持。2017年伊朗爆发大规模的抗议活动，特朗普连发五条推文对抗议者表示支持，副总统彭斯公开宣称支持这次抗议活动[5]。2018年财年，出于对支持海外民主的怀疑，美国将包括近东民主基金会在内的民主和人权领域外交预算削减50-66%，但是这表明美国仍然对近东民主基金会提供资金支持。

1.3. 近期美伊之间已经涉及到了武力冲突

2019年以来，美伊关系高度紧张，对伊朗进行了新一轮制裁。2019年以来，美伊之间发生了多次对抗性事件。6月20日伊朗部队击落了美国军用无人机，两方爆发了直接对抗性冲突。6月21日，美军计划对伊朗进行空袭，特朗普发布推文称，临时取消了对伊朗的空袭，并表示这“与击落无人机的行为不相称”。6月24日，特朗普宣布针对伊朗最高领导人的新制裁，美国财长努钦称将进一步冻结数十亿美元的伊朗资产。这一制裁的目标首次针对伊朗最高领导人哈梅内伊。美国政府新宣布的制裁措施空前严厉，也标志着冲突局势进一步升级，美国和伊朗之间缓和转圜的余地又一次缩小。

二、多国抵制，对伊单边制裁阻力更大

伊朗在联合多国，制衡美国对其制裁的影响。在美国单方面宣称退出JCPOA后，伊朗并未立刻宣布全面恢复核武器研发计划，而是继续联合了欧盟、中国、俄罗斯，维护核协议，尽可能的抵消美国制裁对伊朗经济的影响。2019年5月8日，在美国单方面退出伊核协议一周年之际，伊朗总统鲁哈尼曾宣布中止履行伊核协议部分条款；2019年6月18日，鲁哈尼再次强调，伊朗一直遵守伊核协议，是美国违背协议在先。这一举动说明，伊朗目前的外交政策较为灵活，这也使得美国单方面对伊朗进行的制裁遇到了更大的阻力。

伊朗在任总统，鲁哈尼是2013年最高领袖哈梅内伊迫于内部压力，选取的改革派人士。2003年之后，日趋严厉的国际制裁使伊朗经济和政治局面持续紧张，贾德上任之后，伊朗的经济局势未能好转引发民众不满，保守派支持率大幅下滑，2013年哈梅内伊迫于压力，接受改革派推选的鲁哈尼出任总统。伊朗的政治体系有两个特点，“三权分立”及伊斯兰教至高无上的“政教合一”，最高领袖是凌驾于三权和总统之上的。在伊朗的权力体系中，最高领袖掌握着国家大政的决策权和监督权，总统由选民选举产生，掌握着执行权，两者并非简单的听命关系，但是也相互制约。而从历史来看，伊朗新总统上任往往是内政外交调整的契机[6]。

2.1. 伊欧关系——欧盟从施压到中立

2005年伊朗启动核计划以后，欧盟采取了施压立场迫使伊朗走上弃核轨道。英法两国支持联合国安理会在2006年、2007年、2008年和2010年通过了对伊朗核计划的制裁措施。欧盟全面实施了安理会的决议，对伊朗实施了石油出口禁运等制裁。2012年1月23日，欧盟理事会发布报告，表示将冻结伊朗中央银行持有的资产，并禁止贵金属和石化产品进出伊朗。2012年安理会通过的新制裁对伊朗的外贸、金融服务、能源和技术实行限制。

2013年伊朗新总统鲁哈尼上台以后，采取灵活而务实的外交策略处理与欧洲国家的关系。鲁哈尼第一步便是借助相对温和的欧盟软化美国的高压立场。2013年，意大利外长艾玛·伯尼诺担任了欧盟与伊朗之间的“破冰特使”，成为10年间第一次正式访问伊朗的欧盟国家外长。2014年2月20日，英国和伊朗正式恢复了直接外交往来，不再通过第三国处理有关外交事务。2015年各方之所以能达成伊核问题框架协议，正是英法德三国代表欧盟做的工作打下的基础。2016年, 鲁哈尼与意大利、法国、罗马教皇都进行了接触，实现了外交转圜，达成了广泛的商业合作，更使意大利成为伊朗在欧洲的“头号合作伙伴”。

美国退出伊核协议前后，鲁哈尼政府拉拢欧盟向美国游说或施加压力，欧盟国家也试图游说特朗普保留伊核协议。2018年1月11日，欧盟委员会副主席、外交与安全政策代表莫盖里尼与法德英三国外长举行工作会议，表示欧盟将尽一切努力维护核协议。英国首相特蕾莎·梅5月5日也与美国总统特朗普通电话，就伊核协议进行交流。法国总统马克5月6日警告说，假如伊核协议失效，“我们将打开战争的潘多拉盒子”。7月2至4日，鲁哈尼出访瑞士和奥地利，商讨伊核协议和经贸合作问题。11月19日，英国外交大臣杰里米·亨特访问伊朗，与伊朗外长扎里夫讨论伊核协议相关议题、双边关系和地区事务。

欧盟希望中东局势稳定，仍在挽回伊核协议。近年来受中东局势影响，难民问题在欧盟产生了一系列的社会影响，欧盟希望看到伊朗核协议得到遵守，中东局势趋于稳定，因此对伊朗的态度出现了从施压向中立的转变。2019年6月10日，德国外长马斯对伊朗进行了为期一天的访问，并与伊朗外长扎里夫举行了会谈，并称伊朗核问题全面协议至关重要，需要各方共同维护。这一访问表示欧盟并没有在美伊冲突中完全站队，仍然在挽回伊核协议。

2.2. 伊俄关系——俄为其提供了经济、外交、军事等多方面支持

伊俄关系在苏联解体后进入了新的阶段，俄罗斯持续为伊朗提供军事、核技术方面的诸多支持。二战后，苏联军队没有撤出伊朗北部地区，直到1946年伊朗危机时迫于美国压力撤军。在苏联解体后，伊俄关系持续改善，并且向伊朗提供核技术上的支持。1995年，伊朗与俄罗斯签署总价为10亿美元的布什尔轻水反应堆核电站项目合同，向伊朗提供燃料、设备、技术以及人员培训等；2007年，俄罗斯签署了向伊朗出售S-300防空导弹系统的合同，但由于受到西方国家的反对一直未交付，直到2016年才正式交付；2010年，俄罗斯为伊朗首座核电站——布什尔核电站核反应堆装载核燃料。

普京在任期间，伊朗与俄罗斯关系持续升温，也达到了五百年来的最好阶段[8]：

1） 俄罗斯在国际事务上对伊朗持支持态度，包括叙利亚问题、也门问题，2018年2月，俄罗斯首次行使了联合国安理会否决权，否决了英国提出的关于伊朗违规向也门胡塞武装提供武器的决议草案。

2） 双方在多种问题上达成了战略协议，展开了一系列合作。2017年3月，在伊朗总统鲁哈尼访问俄罗斯的两天内，俄伊两国在铁路、油气、原子能、旅游等领域共达成15份协议。

3） 俄罗斯对伊朗经济贸易及石油开发提供支持。2016年俄伊双边贸易额增长70%以上，除了布什尔核电站，2017年俄伊峰会期间，俄油和伊朗国油（NIOC）签署了伊朗境内石油天然气战略项目的实施路线图，共同实施一项投资总额达300亿美元的石油天然气项目，年产油量将达5500万吨。2018年3月，俄能源公司与伊朗签署了一份价值7.42亿美元的油田开发协议，是伊朗自2016年初解除制裁之后迎来的第二笔石油外资，也是俄伊两国开展的首笔石油开发交易，具有极高的战略意义。

针对这一轮的美伊关系冲突，普京讲话耐人寻味。据《莫斯科共青团员报》5月15日报道，在会见奥地利总统的新闻发布会上，谈及伊核问题时普京表示，俄罗斯会继续发挥积极作用，但无法充当“消防员”的角色来解决伊核协议的争端，伊核问题仍然取决于美国等其他国家的态度。我们认为俄罗斯此次没有表达出强硬态度的原因在于，俄罗斯经济增速低于预期，俄罗斯央行6月14日降息25个基点至7.50%，为去年3月以来首次降息。经济的疲软导致俄罗斯将会更多聚焦于自身内政。

三、当前局势的分析及展望——美国打不起，伊朗不想打

针对目前伊朗局势，我们采访了中国国际问题研究院研究员杨希雨老师，并将他对于目前局势的分析整理在此。

美伊冲突的由来是美国希望改变伊朗现政权，至少要压制住伊朗在中东做大做强。伊朗核协议是伊朗历经12年制裁而同国际社会做出的妥协，特朗普之所以要废除这一协议，表面原因是伊核协议没有限制住伊朗的核武器和导弹发展，但其真正的用意是利用毁约恢复制裁来打压伊朗在中东做大做强的势头。特朗普的全球战略重点在中俄，因此打算收缩中东加强两洋（太平洋、大西洋），但是在收缩中东之前，必须把伊朗或者压服，或者压垮，防止伊朗在美国收缩后，在中东填补战略真空而占据主导地位。围绕伊朗核协议的博弈，本质是中东地区未来主导权和安全秩序之争。

3.1. 目前局势整体可控，未来局势发展有三种推演

美伊局势目前的现状是——伊朗无能力打赢而不想打，美国有能力打赢但是无能力控制战争的空间和时间，而打不起。

“美国打不起”是受美国国内的政治制约和法律制约：

1）政治制约是指小布什政府以来，美国发动的两场战争（伊拉克战争、阿富汗战争）导致美国国内蔓延着非常强烈的反战情绪。这种情绪已经上升为一种政治情绪，任何美国总统发动对外战争都会遭到美国民众的抵制和反对，尤其是大选在即，背着战争包袱争取竞选连任，无异于政治自杀。

2）法律制约是指美国总统发动战争需要国会授权，如果对伊朗发动军事袭击而引发美国在中东的战争，则必然把总统拖入“不经国会批准而对外开战”的“违宪泥潭”。

特朗普在对伊朗发动军事打击前夕突然叫停，深刻反映出美国深受上述两个原因的制约，有能力打赢而无政治和法律条件开战的困境。

“伊朗不想打”，因此其努力用精准的军事手段和外交策略来防止战争爆发。所以说当前的美伊紧张局势完全在可控范围之内。但是，伊朗目前比美国更有动力推动事态发展，重回谈判。美伊危机还会持续发酵，形势发展无外乎三种可能：

（一）美伊爆发战争——概率较小

爆发战争的结果，美国大概率推翻伊朗政权，但代价巨大。除了美国自身代价，还包括对国际石油通道和国际石油价格的影响，以及胡塞武装和黎巴嫩真主党可能闻风而动搅乱整个中东局势。无论战争结局如何，中东乱局是双方都不愿看到的结果。虽然目前特朗普无意对伊开战，但地处“战略不稳定弧”地区战略要冲的伊朗伊斯兰政权跨越“核门槛”，掌握了核武器，则美国必打无疑，而伊朗跨越核门槛也会对美国内政治产生颠覆性震动，因此战争不可避免。但伊朗恰恰认清了这条“红线”，明确宣布“永不发展核武器”，不给美国开战以任何把柄。因此“因核而战”的可能性很低。

（二）一方被另一方逼迫重回谈判桌谈判，局势缓和

美伊互秀“肌肉”互打“口水战”，这都只是手段，目的都是要逼迫对方按照自己的条件进行谈判解决问题。换言之，美伊都主张谈判，但是谈判的前提条件不一样。

伊朗：美国必须恢复伊核协议，撤出对伊制裁之后，才能开展伊美谈判。

美国：“无条件恢复谈判”，其实质是在伊核协议已经废除、对伊“极限施压”制裁全部保持的条件下，就伊核协议重新谈判。

总之，双方对于谈判解决分歧的诉求是一样的，但在什么条件下开展谈判，立场根本对立。

在无法通过战争解决问题的情况下，美主要利用严厉制裁、伊朗主要利用打“核边缘牌”（即不正式开发核武器，但不断积累用于制造核弹的浓缩铀和钚），竞相施压对方，迫使对方向自己的立场妥协靠拢。美伊互相施压，各有优势和“软肋”。美的“软肋”是制裁措施遭到欧盟和中、俄等普遍反对和抵制；伊朗的“软肋”是时间，僵局越拖延，制裁的累积效应越严峻。无论是美国对施压无法达到“极限”而无可奈何的妥协，还是伊朗经济因严厉制裁深陷不可持续困境而妥协，双方互作妥协而谈（妥协程度不会均等），是三种前景中较高的一种。

（三）美伊危机“烂尾”，美国达不到目的，索性放任自流而把战略重点转向它早就确定的“两洋”

特朗普发布的推文反映了他要求其他国家共同承担保卫中东地区和平稳定的责任的情绪。如果始终不战不和，极限施压也无效的情况下，不排除美国放弃介入中东事务、“撒手不管”的可能性。

目前来看，（二）（三）两种形势发展的可能性更大。第一种形势是双方都不愿意看到的，只要伊朗不跨过核门槛，不给美国机会和借口，战争就不会爆发。

3.2. 原油价格的波动对美战略决策影响几何

美国政府对原油价格的态度和对伊朗的政策没有直接的关系。美国毋庸置疑反对高油价，美国被称为是“汽车轮子上的国家”，国民经济乃至整个国家对油、气的依存度非常高，对任何一个美国政客而言，鼓吹或推动高油价，将是政治自杀。

特朗普刚上任之际，美国也曾考虑利用低油价重创俄罗斯的国民经济和国防开支，但目前特朗普政府希望能缓和美俄矛盾，集中精力与中国竞争，因此利用低油价打击俄罗斯的政策主张对特朗普的吸引力不如两年前。

另一方面，特朗普政府还是青睐石油天然气等传统能源领域，其对于《气候变化公约》的反对就是非常重要的风向指标。特朗普上台以来，推行的开采和解禁政策表明其政策偏好是让石油供需趋于平衡，使国际油价稳定下降。出于这一考量，与伊朗冲突导致石油价格剧涨的前景对美国政府是不利的。

从油价的角度分析，时间在美国一边，美国更希望能够拖延目前的僵局。美国出于无法军事解决以及国际油价等多重因素的考虑，乐见美伊危机/对伊制裁长期化，而伊朗国内经济在严厉制裁下，面临越来越严峻的经济运行不可持续性挑战，因此伊朗比美国更不愿看到目前的僵局延续，因此在避免引发战争的前提下，会不断出牌“叫板”，增加美国的紧迫感，迫美在无法动武的情况下，向伊朗的条件靠拢，以达到早日开展谈判，早日终止制裁的目标。

3.3. 观察美伊局势的关键时间节点在于7月7日

2015年伊核协议主要对伊朗加工浓缩铀的丰度和数量进行了限制。在丰度上要求伊朗提炼浓缩铀的浓度不能超过3.67%。天然铀的浓度一般在0.7%，需要进一步提纯至3.67%或4%左右才可作为核电站发电的原料，提纯至90%左右为高浓缩铀，才可用来制造核武器。另外协议要求伊朗在浓缩铀的数量不能超过300千克。

时间是美国的朋友，伊朗有更强的动力解决问题、重回谈判。美国2018年撤出伊朗核协议并重启制裁以后，虽然中国、俄罗斯和欧盟都表示将继续履行协议，伊朗也暂时遵守协议的限制，但美国对欧盟、中国和俄罗斯施加了压力并对伊朗进行多次制裁，下一步可能继续制裁，这将给伊朗经济造成更大的压力，因此伊朗有较大的动力逼迫美国改变政策，并重回谈判。

伊朗采用战术策略逼迫美方出牌——即提高伊核问题的紧迫性。伊朗并不愿与美开战，但伊朗想给美国施加压力，逼迫美国重回谈判桌，因此，伊朗提出60天的缓冲期，即到7月7日将回应美国，不再理会协议对浓缩铀的数量和丰度的限制。言外之意，美国如果不回到谈判桌并执行伊朗核协议，伊朗将超过300千克浓缩铀的数量限制，甚至不理会3.67%的限制提炼高浓缩铀，跨越“核门槛”。但“核门槛”的界定是模糊的，如果伊朗只是拥有了足够数量的浓缩铀但不进行核试验，美国政府很难说服国内民众支持对伊朗发动战争。

伊朗目前的战术策略是“双刃剑”。以核问题作为威胁，和美国对抗是一把危险的“双刃剑”。一方面，此策略将扭转美国在时间上的优势，使美国感到解决问题的紧迫性，改变目前美国既不动武又不改变政策的僵局；另一方面，对伊朗自身同样是掣肘。如果美国对此不作回应，则伊朗就只能在发展核武器的方向上继续走下去。但是，如果伊朗主动触碰了拥核的红线，这将给美国对伊朗动武提供口实。因此，7月7日之后美伊在核问题上的博弈走向值得观察。

（编辑：孔文婕）