三问《多德-弗兰克法案》:华尔街的新胜利or新麻烦？

本文来源于西泽研究院，作者王嫄。

近期，“沃尔克法则”(Volcker Rule)作为《多德-弗兰克法案》的重要组成部分，又一次冲上了热搜。这一次，人们主要聚焦于美国监管机构批准进一步放松沃尔克规则的争论。其中，修改后的Volcker Rule取消了对银行投资于风投基金和信贷基金等工具的限制；且美联储与货币监理署已批准美国联邦存款保险公司（FDIC）所确定的一项正式规定，即降低银行为掉期交易损失拨备的准备金要求。一方面，由于美国监管机构放松了金融监管规定，或为大银行释放超百亿美元，叠加允许其增加对风投基金的投资，无疑为华尔街带来自特朗普政府执政以来最大的胜利之一。另一方面，与华尔街说客的态度截然相反的，是来自美联储和FDIC中民主党代表的反对声，他们认为上述改变将允许银行从事风险活动，而这正是监管机构在金融危机后识别并试图抑制的活动。面对瞬息万变的外部环境，本文旨在通过以下三个问题与大家一道梳理和思考《多德-弗兰克法案》。

《多德-弗兰克法案》全称为《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》(Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act）（下文简称《多德-弗兰克法案》）是2010年由奥巴马政府主导，旨在通过改善金融体系问责制和透明度，以促进美国金融稳定、解决“大而不倒”问题、保护纳税人利益，保护消费者利益的法案。该法案是在众议院与参议院分别通过的法案版本基础上整合而成的，分别于2010年6月30日和7月15日获众议院和参议院通过，后由美国总统签署；该法案也被认为是20世纪30年代以来，美国改革力度最大、影响最深远的金融监管改革。

《多德-弗兰克法案》的三大核心内容：

1、扩大监管机构权力，破解金融机构“大而不倒”之困局，强化对“系统重要性机构”的监管。法案通过建立新的系统风险监管框架，将所有具有系统重要性的银行和非银行金融机构纳入美联储的监管之下，实施更为严格的资本充足率和其他审慎性监管标准（不管这些金融机构是否拥有银行，只要其对金融市场功能的发挥有至关重要的作用，就要受到更高标准的审慎监管）；允许分拆陷入困境的大型金融机构，禁止使用纳税人资金救市；将金融高管薪酬纳入监督，允许限制金融高管薪酬（规定美联储将对企业高管薪酬进行监督，确保高管薪酬制度不会导致对风险的过度追求。美联储将提供纲领性指导但不制定具体规则，对于因薪酬制度导致金融机构过度追求高风险业务，美联储有权加以干预和阻止）；另外，对系统重要性金融机构的全面监管还被扩展到母公司及其所有子公司（不仅在美国的金融机构将受到监管，在外国、对美国金融体系具有关联的金融机构也可能受到美国的监管）。

此外，法案还加强了对证券化市场（主要是资产支持证券ABS）、场外交易（OTC）市场以及具有系统重要性的支付、清算和结算体系的全面监管。证券化：要求证券化信贷敞口的信贷风险要与信贷发起人的利益相联系，要提高证券化市场的透明度和标准，加强对信用评级机构的监管，监管部门应减少对信用评级的使用。场外交易（OTC）市场：将绝大部分场外金融衍生品交易移到交易所交易，并通过清算中心结算；禁止银行之间或者银行与客户之间进行这种金融衍生品交易；要求所有具备从美联储贴现窗口获得融资资格的大型商业银行剥离其信用违约掉期（CDS）等高风险衍生产品到特定的子公司（银行可保留常规的利率、外汇、大宗商品等衍生产品）；对从事衍生品交易的公司实施特别的资本比例、保证金、交易记录和职业操守等监管要求；为防止银行机构通过证券化产品转移风险，要求发行人必须将至少5%的风险资产保留在其资产负债表上。

2、设立新的消费者金融保护局（CFPB），全面保护消费者的合法权益；CFPB具有独立监管权，可以独立制定监管条例并监督实施，署长由总统直接任命。消费者金融保护局对提供信用卡、抵押贷款和其他贷款等金融产品及服务的金融机构实施监管，对金融产品的风险进行测试和防范，以保证消费者在使用住房按揭、信用卡和其他金融产品时，得到清晰、准确和完整的信息，杜绝一些信用卡机构和房贷公司的隐性费用、掠夺性条款和欺诈等不公平行为；CFPB可以监管美国各类银行和非银行金融机构，以及所有资产规模在100亿美元以上的信贷机构、支票兑换机构和其他类似的非银行金融机构。

3、采纳“沃尔克法则”(Volcker Rule)，禁止和限制（Prohibitions and Restrictions）大金融机构投机性交易，尤其加强对金融衍生品的监管，防范金融风险（以禁止和限制自营交易为主，将自营交易与商业银行业务分离，即禁止银行利用参加联邦存款保险的存款，进行自营交易、投资对冲基金或者私募基金；禁止银行做空或做多其销售给客户的金融产品，并分拆银行的高风险掉期交易业务；）

法案授予联邦储蓄保险公司（FDIC）破产清算权限，在超大金融机构经营失败时，对其采取安全有序的破产程序；对金融危机期间美联储实施的所有应急借款计划进行一次性审计；同时，限制美联储的应急借款权，即不允许美联储向私人公司发放紧急贷款，所有贷款计划均需要获得美国财政部长批准方可实施，并禁止破产公司参与紧急贷款计划。通过向大型金融机构征费建立“清算基金”，用于对濒临破产的金融机构的破产清算，确保相关成本由金融业界而不是纳税人承担。

表1. 沃尔克法则的修订：与最终版本相关的多项举措

来源：FDIC，西泽研究院

（修订总基调：放宽交易限制以及对由于违规的认定；其中，经美联储、美国货币监理署，FDIC批准,修改后的Volcker Rule将允许银行增加对风险投资基金的投资；货币监理署和FDIC取消银行在与其关联机构交易衍生品时必须持有保证金的要求；修改后的Volcker Rule将于2020年10月1日生效）。

事实上，自《多德-弗兰克法案》自出台以来，各界人士纷纷发声，其真实监管效力备受质疑。尤其是，在该法案出台后的短短三年内，美国的中小银行便陷入经营困境。此外，从美国监管机构于2019年7月通过将社区银行豁免于“沃尔克法则”也可以看出规则制定者希望以合法的方式放宽对于中小型银行的监管。

“毫无疑问的是，《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》(Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act）是很滑稽的政治足球。但是，这一早期的改革尝试实际上只是一场政治冲突的开端，这场冲突将使立法者，说客和其他雇佣者在后金融危机的大舞台上相互角力。这些正在进行的改革努力将演变成一项长期的任务，其结果远未确定。但投资者可以就此打赌，要知道，每年为试图影响监管规则而向立法者投掷的数百万美元游说资金势必影响这一结果。” ——SHAH GILANI,Money Morning首席策略分析师，2010年12月

DAVID ZEILER曾在2014年撰文抨击《多德-弗兰克法案》，称其所取得的唯一成就便是缓慢地摧毁了小型社区银行，这与当时主流媒体对该法案的一片赞誉格格不入。他认为，《多德-弗兰克法案》背后的考量在于，设法为银行业增加各式各样的新法规，以防止不当行为。但事实是，《多德-弗兰克法案》并没有给那些“大到不能倒”的银行施加约束，反而在牺牲小银行的基础上帮助它们变得更强壮，竞争力更为突出。对此，华尔街见闻编辑Shah Gilani也曾公开表示“对于大到不能倒的银行来说，《多德-弗兰克法案》可谓是一场巨大的胜利。”

图1. 2000—2013年：美国大型银行与小型银行数量占比趋势变化

来源：Mercatus Center ，George Mason University

图1显示自2000年以来，美国大型银行的数量增长了29%，而小型银行（资产小于等于100亿美元的银行）的数量却下降了24%。相比之下，图2反映的趋势更令当时的分析师担忧——以摩根大通（JPMorgan Chase&Co.）和美国银行（Bank of America Corp.）为首的五大银行在美国银行业总资产中所占的份额已从2000年的30.1%飙升至46.6%；与此同时，小型银行的份额则从30.1%缩水至仅为18.6%。

图2. 2000—2013年：美国五大行与小型银行占美国银行业总资产的份额变化

来源：Mercatus Center ，George Mason University

如图3表所示，对于美国小型银行所造成的诸多损害都发生在《多德-弗兰克法案》通过之后。根据Mercatus的研究报告，在2010年7月至2013年第三季度期间，美国损失了650家（即占比9.5%的）小型银行。小银行在银行资产中的份额下降了约18.6%，而它们在国内存款中的份额下降了9.8%。尽管Mercatus的研究指出小银行的衰落有一部分是由兼并和整合所致，但其中很大一部分是由“日益加重的监管负担”催化的。自《多德-弗兰克法案》通过以来，上述负担所产生的化学反应就加速了。事实是：对于合规专业知识有限的小银行来说，合规可能是一个极为特别的挑战。与规模更大的银行相比，监管费用在小银行预算中所占的比例会更大。在此背景下，小型银行别无选择，要么选择与大银行合并，要么干脆关门大吉。

图3. 自《多德-弗兰克法案》通过以来小银行的变化(2010Q2-2013Q3)

来源：Mercatus Center ，George Mason University

此前，对在美国运营的外国银行机构FBO(下文简称FBO)的大部分监管责任都落在其母国监管机构身上，而对于其在美国业务的资本金或是组织结构几乎没有限制。然而，《多德-弗兰克法案》的出台深刻地改变了FBO的旧有监管方式——根据《多德-弗兰克法案》的规定，超过一定规模的外国银行必须按照与国内银行控股公司(BHC) 和金融控股公司 (FHC) 相同的规定，以控股公司的形式组建美国子公司。新规定还试图确保只有在本国监管达到一定标准的银行，才有资格在美国开设或运营分支机构；鉴于监管成本的门槛提高，外加对于子公司和分支机构的监管差异——这些因素所产生的化学反应均可能会使得FBO撤出美国市场，或是改变其美国业务的结构。

根据James Disalvo的研究报告，FBO或已将业务从美国市场转移，但这些变化并不明显；事实上，欧洲金融危机等其他因素也可能在其中发挥了重要的作用。下文将从以下几个方面展开介绍：

3.1 FBO在美国是如何运营的？

3.2 《多德-弗兰克法案》下的新激励措施

3.3《多德-弗兰克法案》如何改变对外国银行的监管？

3.4 《多德-弗兰克法案》出台后，FBO有哪些变化？

3.1 FBO在美国是如何运营的？

截至2018年年底，美国共有130家FBO从事银行业务——要么通过直接拥有州特许或联邦特许银行，要么通过设立分支机构或代理机构 (见图4)。

图4.多年来，FBO一直在缓慢地关闭在美分支机构

直接拥有的特许银行可以被收购，也可以重新组建，并允许从事与国内其他银行相同的业务。直接拥有的特许银行的经营和监管与其他国内银行非常相似；但是，当一家外资控股的美国银行资产超过500亿美元时就必须组建为银行控股公司（BHC），因此也必须接受美联储的监管。截至2018年底，FBO直接拥有合计37家美国国内银行。

FBO旗下的国内银行与其他国内银行之间存在一个重要区别：即使FBO拥有的美国银行子公司可能相对较小，但FBO本身体量巨大，因此时常被看作在稳定国内或全球金融体系上，具有非常重要的作用。基于此，监管机构可能会将这些FBO指定为：具有全球系统重要性的金融机构(G-SIFI) 或具有国内系统重要性的金融机构 (D-SIFI)。在上述37家美国外资银行中，有21家为G-SIFI所拥有或本身是D-SIFI。

在美运营的另一种方式是通过分支机构或代理机构(见图5)。FBO的分支和代理机构都属于FBO的办公室，代表FBO在海外开展业务。它们业务的一个重要部分是为客户公司提供银行服务，这些客户公司位于它们的母国，但在美国有大量的业务。此外，这些分支机构也会与美国本土银行展开竞争，为非母国的客户公司提供广泛的银行服务。目前，FBO在美国有197家分支或代理机构，主要分布于纽约、洛杉矶以及迈阿密。

图5. FBO在美运营的两种不同模式

分支机构和代理机构之间有一些重要的区别（见图6）。二者的相同点在于，都不接受零售存款（retail deposits指低于$250，000的存款，而批发存款大于或等于$250，000，无保险）。两者的不同点在于，分支机构可以接受任何人的批发存款，而代理机构不允许接受任何美国公民的存款。同时，无论分支机构还是代理机构，拥有FDIC存款保险都是违法的，但是一些分支机构可以提供有保险的存款，因为这些存款是在1991年的联邦存款保险公司改进法案之前就已有的保险，故受到豁免。

图6. 分支机构与代理机构的异同点

3.2 《多德-弗兰克法案》下的新激励措施

当国会在2010年通过多德-弗兰克法案时，它使FBO的监管更符合国内银行的监管方式。其中一个重大变化是，在美国拥有大量业务的FBO必须将其所有美国子公司置于BHC或者FHC框架之下，然后再对BHC或FHC进行监管（就如同它们也是国内机构）。

尽管新法确实对分支机构的FBO的母国监管机构提出了新要求（见3.3），但是FBO不需要将其分支机构或代理机构设在控股公司。

鉴于上述因素和其他的一些变化，《多德-弗兰克法案》可能会激励FBO改变在美国的运营方式。首先，《多德-弗兰克法案》对大型银行实施了更严格的监管、资本标准，以及其他监管成本（或提高其在美运营成本）。更高的成本可能会导致FBO削减在美国的整体业务。此外，分支机构较低的监管成本可能促使FBO将业务从子公司转移到分支机构。

3.3《多德-弗兰克法案》如何改变对外国银行的监管？

银行分支机构：尽管《多德-弗兰克法案》没有改变分支机构的运作或活动，但是它的确将迫使联邦监管机构更为密切地关注其母国如何监管它们。一旦FBO被发现对美国的金融稳定构成风险——换言之，被指定为G-SIFI或D-SIFI——美联储在审核开设分支/代理机构的申请时，必须考虑到FBO的母国是否已经设置或在设置金融监管系统以降低此类风险方面取得了“明显进展”，以便建立一套金融监管制度减轻这种风险（这一系统应当符合《巴塞尔协议》，包括定期检查、标准化的财务报表、资本充足性和风险暴露准则）。如果FBO的母国未能采取或在采取降低系统风险的监管方面未能取得“明显进展”，美联储可以关闭FBO的分支或代理机构。

银行子公司：母国监管机构必须遵守上述适用于分支机构的相同指导方针。此外，美国资产在100亿至500亿美元之间的银行必须通过母国的资本金压力测试，为其美国业务组建一个风险委员会，证明其符合母国的资本金标准，且符合巴塞尔协议，并进行自己的压力测试。如果该银行在全球拥有超过500亿美元的资产，就必须对其美国业务进行单独的压力测试。截至2018年底，对银行子公司的这一要求影响了四家银行。

除了上述要求外，在美国资产规模超过500亿美元的银行必须成立一家银行或金融控股公司 (BHC或FHC)，并将其持有的所有美国资产 (不一定包括分支/代理机构) 纳入其中。BHC/FHC必须符合与美国国内BHC和FHC相同的监管要求，包括资本金准则、杠杆率限制、流动性要求，生前预嘱。截至2018年底，上述要求共影响了12家银行。

已有研究表明，无论对BHC/FBO，美联储在这些机构全球总资产和在机构总资产地划分标准上，均相对明确且统一（陈晓荣，尹继志2013，Goldberg,2016等）；从相关的法案（见表2）来看，500亿美元都是一个基本的监管划分标段；不仅体现出监管主体的通用性与延续性，也体现出对于受监管对象的要求一致性，这一点可能更利于外资银行等金融机构了解并掌握监管相关要求。

表2 后危机时代美联储监管的主要标准

来源：蔡宁伟

3.4 《多德-弗兰克法案》出台后，FBO有哪些变化？

由于分支机构的关闭和整合，在美运营的FBO数量已经下降了一段时间。然而，这一趋势在2007-08年金融危机后加快了步伐，而《多德-弗兰克法案》的出台更加速了这一趋势。

自2010年《多德-弗兰克法案》通过以来，已有26家公司完全撤出美国，另有3家将其分支机构改为代表处；这些公司多数来自欧元区。此外，有18家公司削减了在美业务，主要关闭了部分而非全部分支机构 (见图7)。（注：代表处是既不能发放贷款也不能接受存款的后勤机构。因为FBO不再在美国经营银行业务，故被视为退出。）

图7. 2010—2018年：撤出与进入美国的FBO

上述关于退出和进入的情况与FBO因监管成本而削减美国业务的观点相一致。问题在于，各种混杂的因素使人很难厘清《多德-弗兰克法案》单独的影响。对退出的FBO进行更为详细的研究表明，欧洲金融危机也是它们离开的一个重要原因。七家银行(主要是欧洲的)倒闭，要么被国有化，要么被关闭，其外国分支机构也随之关闭。另外还有三家银行与在美国有业务的银行合并或被收购。此外，后危机时期也不全都是FBO离开美国的案例。要知道，还有12家银行进入美国市场，另有8家银行扩大了业务(图7，蓝色部分)。

后危机时期，FBO持有的资产在美国的增长也有所放缓。从1999年到2008年，(分支/代理机构和银行子公司) 实际资产从1.8万亿美元增加到3.4万亿美元 (以2016年美元计算)，年增长率为7.33% (见图8)。从2008年到2009年，这些资产大幅缩水。此后，实际资产从3.2万亿美元增长至3.5万亿美元，年增长率仅1.66%。FBO资产占美国银行业总资产的比例也有所下降（从22.4%降至19.4% ，见图9)。其主因是FBO分支/代理机构资产的减少。FBO增长放缓也足以表明，它们已经对更高的监管成本做出反应，但同时，尚无证据表明FBO通过将业务转移到分支机构以逃避对其美国子公司更严格的监管。

图8. 2000-2018年：FBO在美资产总额

图9. FBO持有的美国银行资产份额

（1999—2018年：FBO资产占美国银行业总资产的比例从22.4%降至19.4%）

在大型外资银行样本中，FBO持有的美国资产占其全球业务的份额也有所下降(见图10)。总体而言，FBO在美国的总资产份额在2011年至2017年间略有下降（从2.3%降至1.6%）——主要也是因为分支/代理机构资产的减少所致。

图10. FBO在美资产份额

FBO的资产构成也发生了巨大变化，尤其是其分支机构。金融危机之后，FBO大幅增加其现金持有量(见图11)，主要是由《多德-弗兰克法案》实施的监管规定以及美联储货币政策的变化所致。

图11. FBO分支机构资产分布概况

危机期间，美联储开始向国内和国外银行支付存款准备金利息。由于FBO在美国的大多数分支机构都不允许吸收有保险的存款，它们主要通过吸收无保险的批发存款来获得融资，因此不用支付FDIC保险费。

此外，针对美国银行的资本/流动性要求并不包含外国分支机构；使得外国银行拥有一个所谓的监管套利优势。由于外国银行分支机构能够将资金存入美联储的储备账户，因此向那些不能从准备金中获息的机构借款(主要由联邦住房贷款银行和其他政府资助的企业构成)，并将这些资金存入美联储，便有利可图。事实上，外国分支机构的套利利润要比美国银行来得更加丰厚（因其借入资金的监管成本更低）。在经历了金融危机和整个欧洲危机期间的惊人增长后，FBO现金持有量出现了温和逆转，商业贷款有所增加，而外国分支机构仍继续从监管套利中获利。

美联储和其他监管机构近年来提议对FBO在美国的大型、复杂的中间子公司实施更多监管。2013年，监管机构为大型银行和BHC制定了流动性覆盖率；2016年，监管机构制定了净稳定融资比率。新提案对FBO在美国资产规模超过1000亿美元的部分子公司实施了更严格的标准；且为规模最大和结构最复杂的FBO子公司增加了额外的资本金要求。这些新规的最终效果可能是提高了美国规模最大、最复杂的FBO业务的监管成本，但它也降低了其他FBO的成本。正如当前法规所示，这些新规将只适用于FBO的控股公司和银行子公司，而不适用于它们的分支/代理机构。不过，监管机构已要求就该规定是否以及如何适用于FBO的分支/代理机构发表意见。

不可否认的是，金融危机后对FBO实施了更为严格的监管，其结果很可能会增加在美运营成本，但尚不存在确凿的证据显示它们的运营发生了根本的变化。曾有人预测，《多德-弗兰克法案》将导致FBO主要通过关闭分支机构来退出/收缩在美业务。然而，美国监管改革以外的其他因素似乎是导致这些银行关闭的主要原因，且相关证据并不支持外资银行将业务从子公司转移到分支机构的预测。此外，关闭分支机构在一定程度上减缓了FBO业务的增长，外资银行在美国资产中的份额也有所下降。研究发现，外资银行在危机后持有的现金数量明显增长，而监管改革和美联储实施货币政策的变化是主要原因。展望未来，我们或需要聚焦于将《多德-弗兰克法案》与其他影响因素（譬如货币政策，区域性金融危机）进一步区分开来，从而更好地探索和研究该法案本身的效力、问题及可能的演进趋势。