民促法实施条例修正案解读：鼓励发展+规范管理，长期利好民办教育行业发展

本文选自“国信海外观察”微信公众号，作者王学恒、荣泽宇，原标题《民促法实施条例修正案解读——鼓励发展+规范管理，长期利好行业健康有序发展》。

投资摘要

民促法实施条例公布征求意见稿。4月20日，教育部发布关于《中华人民共和国民办教育促进法实施条例(修订草案)》(征求意见稿)。根据2016年新修订的《中华人民共和国民办教育促进法》和国务院发布的《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》(国务院三十条)，本次《征求意见稿》新增19个条文，删去8个条文，同时调整了章节结构。本次意见稿的公布引发市场对其中部分内容是否以及如何影响当前港股已上市和排队IPO的教育公司的高度关注。

强化“支持”+规范“管理”的主线清晰。本次意见稿的起草说明指出：党的19大报告明确提出支持和规范社会力量兴办教育;十九届三中全会强调推动教育等公共服务提供主体多元化、提供方式多元化。教育部以贯彻落实党的十九大精神和上位法规定，回应民办教育领域出现的新情况和新问题，支持和规范民办教育发展为目的启动《实施条例》的修订工作。

支持发展和规范管理并不矛盾，利好上市龙头公司。我们认为党和政府对民办教育的态度十分明确：支持发展+规范管理，这两者并不矛盾，规范化、透明化、法制化、权责清晰化的管理恰恰是行业长期健康有序发展的必要条件。已在港股上市的教育公司在办学规模和成绩、上市架构的合法性、公司管理结构的透明度和规范性、历史遗留问题的解决程度等方面均为行业领先。从强化支持和规范管理两个核心目的看，《实施条例》对上市的龙头公司是长期利好。

《实施条例》的几个要点：由于条文内容较多，我们归纳总结其中7项核心要点，重点介绍前6项变动内容并作出点评：

1. 加强党建工作，坚持党对民办教育的领导

2. 从土地、税收、补贴、融资渠道等多方面支持民办教育发展

3. 规范民办学校的设立和审批，规范教育培训机构

4. 规范办学行为和内部治理

5. 保障维护举办者、在校师生等各方合法权益，允许同一控制人的子公司和旗下学校进行合法合理、公开的关联交易

6. 强化教师权益保障和民办学校教师队伍建设

7. 健全监督管理机制

正文

强化“支持”和规范“管理”不是矛盾而是统一

1、民促法实施条例公布征求意见稿

4月20日，教育部发布关于《中华人民共和国民办教育促进法实施条例(修订草案)》(征求意见稿)。根据2016年新修订的《中华人民共和国民办教育促进法》和国务院发布的《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》(国务院三十条)，本次《征求意见稿》新增19个条文，删去8个条文，同时调整了章节结构。本次意见稿的公布引发市场对其中部分内容是否以及如何影响当前港股已上市和排队IPO的教育公司的高度关注，我们对此将按内容依次进行解读。

2、强化“支持”+规范“管理”的主线清晰

本次意见稿的起草说明指出：党的19大报告明确提出支持和规范社会力量兴办教育;十九届三中全会强调推动教育等公共服务提供主体多元化、提供方式多元化。教育部以贯彻落实党的十九大精神和上位法规定，回应民办教育领域出现的新情况和新问题，支持和规范民办教育发展为目的启动《实施条例》的修订工作。

3、支持发展和规范管理不矛盾，利好上市龙头公司

我们认为党和政府对民办教育的态度十分明确：支持发展+规范管理，这两者并不矛盾，规范化、透明化、法制化、权责清晰化的管理恰恰是行业长期健康有序发展的必要条件。已在港股上市的教育公司在办学规模和成绩、上市架构的合法性、公司管理结构的透明度和规范性、历史遗留问题的解决程度等方面均为行业领先。从强化支持和规范管理两个核心目的看，《实施条例》对上市的龙头公司是长期利好。

我们建议投资者在解读民办教育行业的法律和政策时，关注以下几个核心要点：听党领导、公办民办不交叉、促进行业健康有序发展、规范管理、解决问题(而非制造问题)。

新实施条例(意见稿)部分重点内容点评

资料来源：以下未加粗部分条例内容均来自教育部发布的关于《中华人民共和国民办教育促进法实施条例(修订草案)》(征求意见稿)

1、加强民办学校党的建设

第四条民办学校应当坚持中国共产党的领导，坚持社会主义办学方向，坚持教育公益性，落实立德树人根本任务。

民办学校中的中国共产党基层组织贯彻党的方针政策，发挥政治核心作用，依据法律、本条例和国家有关规定参与学校重大决策并实施监督。

第十八条(六)学校党组织负责人进入学校决策机构和监督机构的程序;

第二十五条民办学校的理事会、董事会或者其他形式决策机构应当由举办者或者其代表、校长、党组织负责人、教职工代表等共同组成;非营利性民办学校的理事会、董事会或者其他形式决策机构还应当包括社会公众代表，并可以根据需要设立独立董事。

点评：加强民办学校党建工作，明确基层党组织参与学校日常经营管理及重大事项决策的必要性，是本次民促法修订及后续《实施条例》的一大核心内容。新的民促法及《实施条例》突出了国家鼓励民办教育、民办教育公司长期可持续经营的核心前提：坚持中国共产党领导，坚持社会主义办学方向;明确了党组织代表进入学校管理层并参与学校决策的具体办法。

2、完善和明确支持措施

第三条各级人民政府应当依法支持和规范社会力量举办民办教育，鼓励、引导和保障民办学校依法办学、自主管理、提高质量、办出特色，满足多样化教育需求。

对于举办民办学校表现突出或者为发展民办教育事业做出突出贡献的社会组织或者个人，县级以上人民政府或者有关部门给予奖励和表彰。

点评：新增可表彰民办教育的政府机构，强调鼓励和支持社会力量办学是基本目标，扩大了政府奖励表彰民办学校举办者的范围，并不区分营利性和非营利性。

第五十一条各级人民政府及有关部门应当依法健全对民办学校的支持政策，优先扶持办学质量高、特色明显、社会效益显著的民办学校。

县级以上地方人民政府可以按照同级同类公办学校生均经费标准的一定比例，确定对非营利性民办学校的生均经费补贴标准;出租、转让、提供闲置的国有资产应当优先扶持非营利性民办学校。

点评：指出地方政府对何种民办学校进行优先扶持，确认地方政府可以对非营利性学校给予生均补贴和其他资源倾斜。

第五十二条民办学校享受国家统一规定的税收优惠政策。非营利性民办学校适用国务院财政部门、税务部门发布的关于公办学校的税收优惠政策;营利性民办学校适用国家鼓励发展的相关产业政策，享受相应的税收优惠，具体办法由国务院财政部门、税务主管部门会同国务院有关行政部门制定。

民办学校用电、用水、用气、用热，执行与公办学校相同的价格政策。

点评：民办非营利性学校办学结余可免所得税，民办营利性学校有望享受15%的所得税率。维系学校日常运转的水、电、气、热不区分营利性和非营利性统一享受和公办学校同等优惠的价格政策。

第五十四条民办学校建设用地按照科教用地管理。地方人民政府在制定闲置校园综合利用方案时，应当考虑当地民办教育发展需求。

新建、扩建非营利性民办学校，地方人民政府应当按照与公办学校同等原则，以划拨等方式给予用地优惠。

实施学前教育、学历教育的民办学校使用土地，地方人民政府可以依法以招拍挂或协议方式供应土地，也可以采取长期租赁、先租后让、租让结合的方式供应土地，土地出让价款和租金，可以给予适当优惠并可以在规定期限内按合同约定分期缴纳。

点评：说明了民办学校用地性质(科教用地使用年限50年)，明确划定了不同性质学校办学用地的获取方式。其中非营利性学校(K12)新建和扩建用地原则等同公办学校，以划拨给予。学前(幼儿园)和学历教育(包括普通高等教育)土地可用多种方式供应并给予适当优惠和分期缴纳。

现有非营利性学校若土地是划拨用地，未来转设为营利性存在补缴土地出让金的可能。按照文件中鼓励的优惠方式分期缴纳可大幅减少一次性资本开支对当期利润的影响。我们认为该方案有助于加强民办高校上市公司转设营利性的意愿，并相当程度减小未来土地补缴款项对公司业绩的冲击。

第五十六条鼓励具备条件的地方利用社会力量设立民办教育发展基金会或者专项基金，用于维护办学秩序、防范办学风险，保护举办者、教职工和受教育者权益。

第五十八条县级以上地方人民政府应当将分担非营利性民办学校教职工社会保障的资金纳入预算，依法采取财政补贴、基金奖励、费用优惠等方式，支持、奖励民办学校为教职工建立职业年金制度，并可以采取政府补贴等方式鼓励、支持民办学校保障教师待遇。

第五十九条鼓励、支持保险机构设立适合民办学校的保险产品，探索建立行业互助保险等机制，为民办学校重大事故处理、终止善后、教职工权益保障等事项提供风险保障。

金融机构可以在风险可控前提下开发适合民办学校特点的金融产品。民办学校可以以未来经营收入、知识产权等进行融资。举办民办学校的基金会等法人组织可以利用自身资产或者向学校提供的服务等合法权益进行融资，用于学校发展。

点评：以上几条新增条例讨论了保证民办学校办学持续性、保障各参与方利益等内容，包括：鼓励以发展基金或专项基金形式为办学提供资金保证;地方政府要分担非营利性民办学校的教职工社会保障资金;鼓励保险机构为民办学校设立特色保险产品;有限开放民办学校融资渠道，允许举办者依法向社会募集资金办学。

由于民办教育公司无法抵押旗下教育资产进行贷款等融资活动，其并购扩张的资金来源主要有三个：经营活动现金流、信用贷、二级市场融资。此次《实施条例》允许民办学校及上市母公司利用更多渠道融资，对急于跑马圈地的上市教育公司是重大利好。

此外，新增条例明确了差别化支持政策，在普遍扶持民办教育的基础上，政府资源对非营利性民办学校予以进一步倾斜。包括生均补贴经费、划拨供应土地、分担教职工社保在内的支持内容只适用于非营利性学校，突出了鼓励举办非营利性学校的导向。

3、完善民办学校设立与审批制度

第五条国家机构以外的社会组织或者个人可以单独或者联合举办民办学校。联合举办民办学校的，应当签订联合办学协议，明确合作方式、各方权利义务和争议解决方式等。

鼓励设立基金会依法举办民办学校。以捐资等方式举办，不设举办者的非营利性民办学校，其办学过程中的举办者权责由捐赠人、发起人或者其代理人履行。

在中国境内设立的外商投资企业以及外方为实际控制人的社会组织不得举办实施义务教育的民办学校;举办其他类型民办学校的，应当符合国家有关外商投资的规定。

点评：规范设立主体，明确限制外资进入教育领域。外商投资企业和外方为实际控制人的社会组织不得举办实施义务教育的学校。我们认为这一内容可能会引发部分投资者的过度担忧情绪，从而对港股K12教育公司的股价产生短期冲击，但并不会对公司经营产生影响。因为在教育部2012年6月18日公布的《关于鼓励和引导民间资本进入教育领域促进民办教育健康发展的实施意见》中早已明确规定，小学和初中提供义务教育属于外商投资目录的“禁止”类别，相关公司在上市前便已有对应安排和解释。

第七条公办学校不得举办或者参与举办营利性民办学校。公办学校参与举办非营利性民办学校的，应当经主管部门批准，并不得利用国家财政性经费，不得使用在职教师，不得影响公办学校教学活动和教育质量。

公办学校参与举办的民办学校应当具有法人资格，具有与公办学校相分离的校园、基本教育教学设施和独立的专任教师队伍，实行独立的财务会计制度，独立招生，独立颁发学业证书。

点评：对公办学校参与民办学校作出限制，明确不得举办或参与举办营利性民办学校，并对教师资源使用和相互独立办学做出要求;参与非营利性学校须经有关部门批准。此项内容划清了公办、民办界限，有助于避免公办教育资源变为少数人的盈利工具。此前存在类似现象的民办学校将有可能被迫出清，为上市教育公司提供潜在的并购机遇。

第十二条同时举办或者实际控制多所民办学校、实施集团化办学的社会组织应当具有法人资格，具备与其所开展办学活动相适应的资金、人员、组织机构等条件与能力，并对所举办民办学校承担管理、监督职责和相应法律责任。

集团化办学的社会组织向集团内民办学校提供教材、课程、技术支持等服务以及统一组织教育教学活动的，应当符合国家有关规定并建立相应的质量标准和保障机制。

集团所属民办学校应当依法独立开展办学活动，存续期间所有资产由学校依法管理和使用。

点评：规范集团化办学行为，明确集团化办学的社会组织对所举办学校须承担管理、监督和相应的法律责任，强调集团所属民办学校办学活动的独立性和期间管理、使用其资产的合法性，对避免同一集团内部挪用转移办学资产起到约束作用。

第十四条设立实施学前教育、中等以下学历教育的民办学校，由县级以上地方人民政府教育行政部门参照同级同类公办学校设置标准审批，具体办法由省级人民政府教育行政部门制订。实施高等学历教育的民办学校，由省级人民政府或者国务院教育行政部门审批。

设立实施以职业技能为主的职业资格培训、职业技能培训的民办学校由县级以上人民政府人力资源社会保障部门按照国家规定的权限审批，并抄送同级教育行政部门备案。

第十五条设立招收幼儿园、中小学阶段适龄儿童、少年，实施与学校文化教育课程相关或者与升学、考试相关的补习辅导等其他文化教育活动的民办学校(以下称民办教育培训机构)，应当依据民办教育促进法第十二条的规定，由县级以上人民政府教育行政部门审批。

利用互联网技术在线实施前款规定的文化教育活动，以及职业资格培训或者职业技能培训活动的，应当取得相应的互联网经营许可，并向机构住所地的省级人民政府教育行政部门、人力资源社会保障部门申请办学许可。

设立面向成年人开展文化教育培训、非学历继续教育，或者实施语言能力、艺术、体育、科技、研学等有助于素质提升、个性发展的教育教学活动的培训机构，可以直接申请法人登记，但不得开展第一款规定的文化教育活动。法律、法规以及国务院其他行政规范性文件另有规定的从其规定。

设立民办教育培训机构应当具备与所实施教育活动相适应的场地、设施设备、办学经费、管理能力、课程资源、相应资质的教学人员等。具体办法由省级人民政府教育行政部门会同有关部门制定。

第十六条民办学校举办者可以依据筹设批准书办理法人登记、资产过户等手续，但筹设期内不得进行营利性活动，民办学校不得招生。

点评：上述条例明确了民办学校、课外培训机构、在线教育、职业培训等不同民办教育业务的审批主体、审批程序、办学资质等内容。其中面向幼儿园、中小学阶段学生文化课程相关的在线教育和职业培训需要取得互联网经营许可+省级教育部门、人社部的办学许可。面向成年人的教育培训机构，可直接申请工商法人登记，不需要再经教育行政部门的审批许可，未来可能利好成人非学历教育培训行业的资产证券化。

第十九条民办学校的名称应当符合有关法律、行政法规的规定，不得损害社会公共利益，不得含有可能引发歧义的文字或者含有可能误导公众的其他法人名称。未取得办学许可或者授权的社会组织，不得在名称中使用大学、学院、中学、小学、幼儿园、学校等字样。

实施学前教育、学历教育的营利性民办学校可以在学校牌匾、成绩单、学历学位证书及相关证明、招生广告和简章上使用经审批机关批准的法人简称。

第二十条实施学历教育的营利性民办学校注册资本应当与学校类别、层次、办学规模相适应。其中，实施高等学历教育的注册资本最低限额为2亿元人民币;实施其他学历教育的，注册资本最低限额为1000万元人民币。

前款规定的营利性民办学校批准筹设时，举办者实缴资金到位比例应当不低于注册资本的60%;正式设立时，注册资本应当缴足。

点评：严格限制大学、学院等名称使用，规范民办学校名称，允许营利性民办学校在相关文件上使用法人简称。规定营利性学校的办学注册资本，划定办学准入门槛，保证其具备稳定的办学条件。

4、规范民办学校办学行为和内部治理

第三十条实施学前教育、学历教育的民办学校享有与同级同类公办学校同等招生权，可以在审批机关管辖的区域和核定的办学规模内，自主确定招生的方案、标准和方式，开展招生活动。省级人民政府教育行政部门可以制定具体办法，允许民办学校适当扩大招生范围。招收接受高等学历教育学生的应当遵守国家有关规定。

县级以上地方人民政府教育行政部门、人力资源社会保障行政部门应当为外地的民办学校在本地招生提供平等待遇，不得设置跨区域招生障碍，实行地区封锁。

民办学校招收学生应当遵守招生规则，维护招生秩序，公平公正录取学生。实施义务教育的民办学校不得组织或者变相组织入学考试或者测试。

民办学校招收境外学生，按照国家有关规定执行。

第二十八条实施高等教育和中等职业学历教育的民办学校，可以根据国家有关规定，按照办学宗旨和培养目标自主设置专业、开设课程、选用教材。

实施普通高中教育、义务教育的民办学校，应当按照国家规定的课程标准实施教育教学活动，选用相应教材;可以在国家课程之外自主开设有特色的课程实施教育教学活动，使用境外教材的，应当经省级以上教育行政部门批准。法律、行政法规另有规定的，从其规定。

实施学前教育的民办学校遵循儿童身心发展规律，以游戏为主要形式，自主开展保育和教育活动。

民办教育培训机构组织实施教育教学活动，应当符合教育规律和受教育者身心特点，不得面向幼儿园、中小学阶段的适龄儿童、少年举办或者变相举办与升学相关的竞赛、评级等考核评价活动。

实施以职业技能为主的职业资格培训、职业技能培训的民办学校可以按照与培训专业(职业、工种)相对应的国家职业标准、及相关职业培训要求，开展培训活动。

第二十五条民办学校的理事会、董事会或者其他形式决策机构应当由举办者或者其代表、校长、党组织负责人、教职工代表等共同组成;非营利性民办学校的理事会、董事会或者其他形式决策机构还应当包括社会公众代表，并可以根据需要设立独立董事。

第二十六条民办学校应当设立监事机构。监事机构应当包含党的基层组织代表，且教职工代表不少于1/3。教职工人数少于20人的民办学校可以只设1至2名监事。

监事机构依据国家有关规定和学校章程对学校办学行为进行监督。监事机构负责人或者监事应当列席学校决策机构会议。

理事会、董事会或者其他形式决策机构成员及其近亲属不得兼任或担任监事。

点评：上述内容从以下几方面规范民办学校的办学行为：一、完善招生规则，明确民办学校招生自主权范畴，规定省级教育部门要制定具体办法，对扩招范围进行规范，禁止义务教育阶段的民办学校组织或变相组织入学考试和测试;二、加强教学和课程管理，明确使用教材的要求，其中使用境外课程应经过省级以上教育行政部门审批;三、完善学校内部治理结构，明确学校决策机构组成，增强决策机构组成人员的多元性、开放性、公共性，提出设立监事机构的必要性和相关要求。

5、维护民办教育举办者合法权益

第十一条非营利性民办学校举办者变更的，应当签订变更协议，并不得从变更中获得收益;民办教育促进法修改决定公布前设立的民办学校，原举办者与继任举办者可以协议约定变更收益，但不得超过其依据法律法规和省、自治区、直辖市具体政策可以取得的出资补偿、办学奖励等合法权益。

民办学校的举办者不再具备法定条件的，应当在6个月内向主管部门提出变更;逾期不变更的，由审批机关或者主管部门责令变更。

举办者为法人的，其控股股东和实际控制人应当符合法律、行政法规规定的举办民办学校的条件，控股股东和实际控制人变更的，应当报主管部门备案并公示。

点评：完善举办者变更机制，规范举报者实际控制人变更要求。允许民促法修改决定公布前设立的民办学校以变更举办者的方式，将获得的办学补偿和奖励作为变更受益。

第四十三条非营利性民办学校与利益关联方发生交易的，应当遵循公开、公平、公允的原则，不得损害国家利益、学校利益和师生权益。违反本款规定造成损失的，应当承担赔偿责任或者依法承担其他法律责任。

非营利性民办学校应当建立利益关联方交易的信息披露制度。理事会、董事会或者其他形式决策机构审议与利益关联方交易事项时，与该交易有利益关系的决策机构成员应当回避表决，也不得代理其他成员行使表决权。

利益关联方是指民办学校的举办者、实际控制人、理事、董事、监事等以及与上述组织或个人之间存在互相控制和影响关系、可能导致民办学校利益被转移的组织或个人。

点评：明确允许举办者同旗下民办学校进行合法的关联交易，同时要进行信息披露。该条例回答了此前诸多投资者对上市公司通过子公司向学校收取服务费进行分红是否合法的疑问，我们认为对港股上市教育公司属于利好。未来相关公司的关联交易的披露有望得到强化，有利于投资者获取更多信息。

第五十六条县级以上人民政府根据本行政区域的具体情况，设立民办教育发展专项资金。

鼓励具备条件的地方利用社会力量设立民办教育发展基金会或者专项基金，用于维护办学秩序、防范办学风险，保护举办者、教职工和受教育者权益。

点评：鼓励地方设立发展基金和专项基金，用于维护办学秩序、保护举办者和在校师生合法权益，提供举办者退出的“稳定器”。

6、强化教师权益保障

第三十二条民办学校聘任的教师或者教学人员应当具备相应的教师资格或者其他相应的专业资格、资质。

民办学校应当有一定数量的专任教师;其中，实施学前教育、学历教育的民办学校应按规定配齐配足专任教师。

鼓励民办学校创新教师聘任方式，利用信息技术等手段提高教学效率和水平。

第三十三条民办学校自主招聘教师和其他工作人员，并应当与所有招用人员依法签订合同，明确双方的权利和义务等。

民办学校聘用专任教师，除依法约定必备条款外，还应当在合同中对教师岗位及其职责要求、师德和业务考核办法、福利待遇、培训和继续教育、权利保障等事项做出约定。

民办学校聘用外籍人员，按照国家有关规定执行。

点评：规范民办学校教师聘任制度的同时鼓励创新聘任方式，对教师的权利义务和权益保障明确地在合同中做出约定。实施学历教育的民办学校须配备充足的人数以满足教学要求，并为教师提供信息技术等提高教学效率和水平的教学支持。

第三十五条民办学校应当依法保障教职工待遇，按照学校登记的法人类型，为教职工缴纳社会保险费和住房公积金。鼓励民办学校按照有关规定为教职工建立职业年金等补充养老保险制度。

实施学前教育、学历教育的民办学校应当从学费收入中提取一定比例建立专项资金或者基金，由学校管理，用于教职工职业激励或者增加待遇保障。

点评：民办学校要为教职工缴纳社保和公积金，鼓励民办学校建立职业年金等补充养老保险制度。从事学前教育、学历教育的学校应从学费提取一定比例的资金用于教职工职业激励或加强待遇保障，这意味着港股上市的高教公司旗下学校未来要建立相关制度，经营成本或管理费用可能有所增加。

第四十八条教育行政部门应当建立民办幼儿园、中小学专任教师聘任合同备案制度，建立统一档案，记录教师的教龄、工龄，在培训、考核、专业技术职务评聘、表彰奖励、权利保护等方面，统筹规划、统一管理，与公办幼儿园、中小学聘任的教师平等对待。

民办职业学校、高等学校参照公办学校的标准和程序，自主评聘教师职务。

教育行政部门应当会同相关部门完善管理制度，保证教师在公办学校和民办学校之间的合理流动;指导和监督民办学校建立健全教职工代表大会制度。

点评：教育行政部门要为民办幼儿园和中小学专任教师建立统一档案，待遇看齐公办教师。民办职业学校和高等学校可自主评聘教师职务。

（编辑：姜禹）